Poznámky a citace jsou k dispozici ve verzích PDF a Scribd.
Když federální vláda naposledy změnila sazbu licenčních poplatků za těžbu ropy a zemního plynu na amerických veřejných pozemcích, byl monopol Standard Oil teprve nedávno prolomen, Fordův model A ještě nesjel z montážní linky, skandál Teapot Dome teprve vypukl a otřásl americkým ministerstvem vnitra i administrativou prezidenta Warrena G. Hardinga a dvacátá léta teprve začala hřmít. Za 95 let od doby, kdy zákon o pronájmu nerostných surovin poprvé stanovil federální sazbu licenčních poplatků za ropu a zemní plyn ve výši 12,5 %, zůstala politika federální vlády v oblasti příjmů z ropy a zemního plynu pevně zakotvena v minulosti, zatímco vlády jednotlivých států a soukromí vlastníci půdy znovu a znovu aktualizovali podmínky pro rozvoj na svých pozemcích.
V důsledku neschopnosti federální vlády modernizovat svůj program těžby ropy a zemního plynu přicházejí američtí daňoví poplatníci každoročně o příjmy ve výši více než 730 milionů dolarů. Zároveň ropné a plynárenské společnosti hromadí nájemní smlouvy a nečinně přihlížejí k právům na těžbu na desítkách milionů akrů veřejných pozemků. Když společnosti prováděly těžbu ropy a zemního plynu, americká veřejnost často platila účet za odstraňování škod na životním prostředí, které po sobě zanechaly.
Dne 17. dubna Obamova administrativa signalizovala, že provede tolik potřebné reformy, aby se program federální vlády pro těžbu ropy a zemního plynu dostal do 21. století. Prostřednictvím takzvaného předběžného oznámení o návrhu pravidel (Advanced Notice of Proposed Rulemaking, ANPR) přijímá Úřad pro správu půdy (Bureau of Land Management, BLM) nápady, jak reformovat sazby licenčních poplatků, požadavky na zajištění, minimální nabídky a sazby nájemného. Tyto reformy zajistí, aby daňoví poplatníci dostávali spravedlivou kompenzaci za rozvoj svých zdrojů a aby společnosti nesly odpovědnost za úhradu případných úklidových prací souvisejících s jejich vrtnou činností.
Tento stručný přehled přináší stručný úvod do současné politiky příjmů z těžby ropy a zemního plynu, zabývá se konkrétními oblastmi této politiky, které se Obamova administrativa zavázala prozkoumat, a nakonec navrhuje několik zdravých nápadů na reformu.
Ropné
Federální poplatky z těžby ropy a zemního plynu v USA jsou platby, které společnosti platí federální vládě za ropu a zemní plyn vytěžené na veřejných pozemcích a vodách. V případě licenčních poplatků inkasují vlastníci zdroje – v tomto případě američtí daňoví poplatníci – podíl na zisku na základě hodnoty nebo objemu vytěžené ropy a plynu. Na federálních pozemcích ve vlastnictví daňových poplatníků, jako jsou pozemky spravované Lesní správou USA a BLM, platí ropné a plynárenské společnosti licenční poplatky do státní pokladny USA, čímž se licenční poplatky stávají jedním z největších nedaňových zdrojů příjmů federální vlády. S výjimkou Aljašky se příjmy dělí tak, že přibližně polovina jde do státní pokladny a polovina státu, kde se nachází federální pronájem. Ačkoli všichni daňoví poplatníci mají finanční zájem na tom, aby licenční poplatky z federální půdy přinášely spravedlivý výnos, státy těžící ropu a zemní plyn – především ty, které jsou soustředěny na západě – mají obzvláště vysoký zájem, protože tyto peníze jdou na financování škol, silnic a dalších priorit.
V současné době vybírá federální vláda licenční poplatky z ropy a zemního plynu vytěženého ze státní půdy pouze ve výši 12,5 %. Tato sazba nebyla aktualizována od roku 1920; od té doby se díky technologickému pokroku a měnícím se trhům stala těžba ropy a zemního plynu efektivnější a mnohem výnosnější. V roce 2014 dosáhlo pět velkých ropných společností – PP, Chevron, ConocoPhillips, Exxon Mobil a Shell – zisku 90 miliard dolarů.
V reakci na měnící se dynamiku trhu a s cílem lépe zohlednit moderní těžební postupy aktualizovali státní i soukromí vlastníci půdy sazby licenčních poplatků. Texas účtuje 25procentní licenční poplatky za pronájmy na univerzitních a školních pozemcích státu – státních pozemcích vyčleněných na finanční podporu těchto státních institucí – zatímco Nové Mexiko a Severní Dakota účtují 18,75 procenta za těžbu ropy a zemního plynu na veřejných pozemcích. Mnoho západních států, včetně Wyomingu, Utahu, Montany a Colorada, vybírá za pronájem státních pozemků 16,67 procenta. Přehled CAP zjistil, že soukromí vlastníci půdy si rovněž účtují vyšší sazby licenčních poplatků než federální vláda. Například nájemní dokumenty v Texasu a Louisianě ukazují, že soukromí vlastníci pozemků účtují ropným a plynárenským společnostem 25procentní licenční poplatky za zdroje vytěžené z jejich pozemků.
Sazba licenčních poplatků na federálních pozemcích je navíc o 50 procent nižší než sazba licenčních poplatků za těžbu ve federálních vodách ve vnějším kontinentálním šelfu. Administrativa bývalého prezidenta George W. Bushe dvakrát zvýšila sazbu licenčních poplatků za těžbu na moři na současnou úroveň 18,75 %. Podle Centra pro západní priority (Center for Western Priorities), pokud by sazba federálních licenčních poplatků na pevnině byla stejná jako sazba na moři, vláda USA by každoročně vybrala navíc 730 milionů dolarů. Přezkum Úřadu pro vládní odpovědnost (Government Accountability Office, GAO) rovněž zjistil, že ve srovnání s jinými zeměmi je sazba licenčních poplatků za těžbu na federálních pozemcích USA jedna z nejnižších na světě.
V oznámení ANPR, že zveřejní nové pravidlo pro modernizaci politiky BLM v oblasti příjmů z těžby ropy a zemního plynu, požádala Obamova administrativa o vyjádření k řadě možných struktur licenčních poplatků, včetně pevné sazby licenčních poplatků a flexibilní sazby licenčních poplatků, kterou by bylo možné upravovat v závislosti na měnících se podmínkách na trhu. Na základě přezkumu ustanovení o licenčních poplatcích na státních a soukromých pozemcích CAPdoporučuje, aby nové předpisy stanovily spodní hranici sazby licenčních poplatků ve výši 18,75 % a zároveň umožnily ministrovi vnitra zvýšit tuto sazbu podle vlastního uvážení v reakci na tržní podmínky, aniž by bylo nutné přijímat další předpisy. V nedávné zprávě „Spravedlivý podíl: The Case for Updating Federal Royalties“ (Případ pro aktualizaci federálních licenčních poplatků) Centrum pro západní priority navrhlo klouzavou sazbu licenčních poplatků, kdy ministr vnitra může zvyšovat sazby buď na základě cen ropy a zemního plynu, nebo na základě lokalizace známých zdrojů, kdy by se sazba mohla zvýšit v oblasti se známou těžbou oproti oblasti, která je spíše spekulativní.
Koncepce stanovení nové dolní hranice sazby licenčních poplatků a zároveň ponechání volnosti při zvyšování sazby nad tuto dolní hranici je podobná politice upravující povrchovou těžbu uhlí na veřejných pozemcích. Tato změna pravidel by rovněž představovala zdravé rozšíření pravomoci ministra vnitra zavést za omezených okolností klouzavou sazbu licenčních poplatků u konkrétních nájemních smluv na ropu a zemní plyn. Je však nezbytné, aby administrativa stanovila pro sazbu licenčních poplatků vyšší spodní hranici než 12,5 %; bez spodní hranice bude budoucí politika licenčních poplatků velmi náchylná k politickým tlakům na poskytování licenčních úlev na úkor amerických daňových poplatníků.
Ropný a plynárenský průmysl ze své strany dlouhodobě tvrdí, že vyšší sazby licenčních poplatků povedou k výraznému poklesu produkce; důkazy však jejich tvrzení nepodporují. Například v Permské pánvi v západním Texasu došlo v posledních osmi letech k největšímu regionálnímu nárůstu těžby ropy a zemního plynu, přičemž denní produkce ropy se za tu dobu více než zdvojnásobila z 850 000 barelů denně na téměř 2 miliony barelů denně. Velká část rozvoje a těžby v Permské pánvi probíhá na univerzitních pozemcích Texaské univerzity, z nichž ropné a plynárenské společnosti platí 25procentní licenční poplatky.
Z hlediska zdrojů není Permská pánev žádnou výjimkou. Podle výboru U.S. Geological Survey and Potential Gas Committee – složeného z odborníků z ropného a plynárenského průmyslu – dává pokrok v technologii vrtání a průzkumu Skalistým horám a dalším oblastem na Západě podobný uhlovodíkový potenciál jako Permské pánvi; to znamená, že mají silný potenciál pro významné a ekonomicky životaschopné zásobníky ropy a plynu. Vzhledem k tomu, že velká část těchto budoucích ložisek ropy a zemního plynu se nachází na veřejných pozemcích USA, je o to naléhavější, aby Obamova administrativa zvýšila sazby licenčních poplatků dříve, než daňoví poplatníci přijdou o svůj podíl na zisku.
Záruka
Když ropná a plynárenská společnost úspěšně podá nabídku na pronájem, musí složit záruku – nebo pojištění -, aby se zaručila, že bude dodržovat podmínky pronájmu, včetně nákladů na odstranění nepředvídaných katastrof během těžby a po ukončení těžby. Požadavky na ručení na federální půdě nebyly aktualizovány více než 50 let. V současné době může společnost podle předpisů stanovených v roce 1951 zajistit celostátní záruku na všechny své ropné a plynové vrty na veřejných pozemcích za pouhých 150 000 USD. Po zohlednění inflace by poplatek 150 000 dolarů činil v roce 2015 téměř 1,4 milionu dolarů. Podle stejného výpočtu inflace by se celostátní kauce zvýšila z 25 000 na 270 500 dolarů a kauce za jednotlivé pronájmy – stanovená v roce 1960 – by se zvýšila z 10 000 na 80 000 dolarů.
Protože společnosti mohou za celostátní a celonárodní kauce zaplatit tak málo, může být kauce za jednotlivé vrty pouhých 50 dolarů za vrt. ve Wyomingu v roce 2008 činily náklady na vyčištění jednoho plynového nebo ropného vrtu až 582 829 dolarů. Stát Wyoming odhaduje, že průměrné náklady na vyčištění a rekultivaci jednoho vrtu se pohybují mezi 2 500 a 7 500 dolary; tento odhad nezahrnuje náklady na rekultivaci dalších částí ropných a plynových operací, jako je likvidace silnic, kompresorových stanic a záchytných rybníků. Některé odhady jsou mnohem vyšší. Podle vedoucího katedry zemědělství a aplikované ekonomie Wyomingské univerzity stojí rekultivace pouhého jednoho ropného nebo plynového vrtu přibližně 30 000 USD.
CAP doporučuje, aby Obamova administrativa aktualizovala stávající pravidla a stanovila požadavky na kauce na základě počtu vrtů, které by bylo třeba rekultivovat. Texaská železniční komise například požaduje, aby společnost složila 25 000 USD v případě 10 a méně vrtů; 50 000 USD v případě 10 až 100 vrtů a 250 000 USD v případě 100 a více vrtů. Na základě odhadů nákladů na rekultivaci se zdá, že i tyto požadavky jsou příliš nízké na pokrytí potenciálních nákladů na sanaci. Požadovaná kauce na vrt by měla odrážet průměrné náklady na rekultivaci pro každou lokalitu, aby byli daňoví poplatníci chráněni před náklady na sanaci. Někteří odborníci požadují záruku ve výši 20 000 USD na vrt a další požadavky na záruku za další zařízení související s vrtnými pracemi.
Minimální přijatelné bonusové nabídky
Bonusová nabídka je platba, kterou ropná a plynárenská společnost nabízí za koupi pronájmu na veřejných pozemcích. Pokud ji federální vláda přijme, bonusová nabídka poskytuje společnosti právo těžit na pronajaté půdě po dobu 10 let. BLM v současné době vyžaduje, aby bonusová nabídka společnosti činila alespoň 2 dolary za akr – tzv. minimální nabídka – a společnost tak získala právo těžit na pronajatém pozemku.
Podle současného federálního procesu pronájmu jsou pozemky, které BLM nabízí k pronájmu, obvykle nominovány nebo navrženy BLM ropnými a plynárenskými společnostmi. Nominací parcely vyjadřují společnosti finanční zájem o pozemek a teoreticky by měly být ochotny za pronájem zaplatit přiměřenou cenu. Přesto bylo v prvním čtvrtletí roku 2015 25 % prodaných federálních pronájmů v sedmi západních státech prodáno za 2 dolary za akr, což je minimální nabídka. Dále, pronájmy vydané bez soutěže – kdy nebyla nabídnuta žádná nabídka po dobu nejméně dvou let – tvoří 40 procent dnes platných pronájmů BLM. Tento velký podíl pronájmů prodávaných za minimální nabídku 2 USD za akr by měl znepokojovat jak tvůrce politik, tak daňové poplatníky.
V mnoha případech jsou bonusové nabídky na federálních veřejných pozemcích výrazně vyšší než minimální nabídka, což naznačuje, že spodní hranice může a měla by být zvýšena. Například nejvyšší nabídka v posledním prodeji pronájmu federálních pozemků v Coloradu, který se konal v květnu 2015, činila 10 100 USD za akr. U federálních pozemků v Montaně byla nejvyšší bonusová nabídka rovněž v prodeji pronájmu v květnu 2015 a činila 825 USD za akr. V Utahu to bylo 500 dolarů za akr. Podobně byly průměrné bonusové nabídky za akr mnohem vyšší než minimální nabídka také při posledních prodejích pronájmu ve Wyomingu, kde průměrná bonusová nabídka činila 21 dolarů za akr, a v Utahu s průměrnou nabídkou 19 dolarů za akr. Zdá se, že bonusové nabídky na pozemcích ve vlastnictví státu jsou rovněž výrazně vyšší než minimální nabídka federální vlády. Nejvyšší nabídka při posledním prodeji pronájmu univerzitních pozemků v Texasu činila 6 503 dolarů za akr.
Podle některých odborníků by se minimální přijatelná nabídka měla zvýšit, aby se zohlednila tzv. opční hodnota zdroje. Opční hodnota – neboli možnost odložit rozhodnutí, dokud nebude k dispozici více informací – je koncept, který je již dlouho začleněn do práva přírodních zdrojů, aby zohlednil nejistotu spojenou s trhy, technologiemi a environmentálními a sociálními náklady. Když federální vláda prodává pronájem, prodává daňovým poplatníkům budoucí opci na rozvoj těchto zdrojů, a to i v případě, že by pronájem byl k určitému budoucímu datu lukrativnější. Když federální vláda například pronajme pozemek pro těžbu ropy a zemního plynu, prodává také budoucí možnost veřejnosti využívat tento pozemek jiným způsobem a k jinému účelu. Minimální nabídka by proto měla být zvýšena, aby bylo zajištěno, že daňoví poplatníci budou spravedlivě odškodněni za ztrátu možnosti využívat tyto zdroje v budoucnu, kdy mohou být podmínky příznivější, nebo aby se zabránilo ztrátě cennějšího využití pozemku. Podobně lze argumentovat, že vláda by neměla vydávat nesoutěžní nájemní smlouvy. Pokud trh nezajišťuje spravedlivou cenu za tyto pozemky, měla by vláda plně využít hodnotu opce a spravovat zdroje daňových poplatníků pro příznivější dobu nebo využití.
Sazby nájemného
Pro zachování svých práv na těžbu na pronajatých pozemcích je nájemce povinen platit federální vládě roční nájemné. Současné sazby nájemného jsou stanoveny na 1,50 USD za akr pro prvních pět let trvání nájemní smlouvy a 2 USD za akr po uplynutí této doby. Ve svém oznámení o chystaném nařízení o ropě a zemním plynu požádala Obamova administrativa o vyjádření, jak vytvořit „větší finanční motivaci pro ropné a plynárenské společnosti, aby své pronájmy rychle rozvíjely nebo se jich vzdaly“. Ropné a plynárenské společnosti totiž běžně nečinně sedí na neprodukčních nájemních smlouvách, čímž se tyto oblasti dostávají mimo dosah americké veřejnosti, která je jejich vlastníkem. Na konci fiskálního roku 2014 bylo pronajato více než 34,5 milionu akrů federálních pozemků pro těžbu ropy a zemního plynu, avšak pouze asi 12,7 milionu z těchto akrů – méně než 37 % – skutečně těžilo ropu nebo zemní plyn.
Texaský generální pozemkový úřad, který spravuje pozemky ve vlastnictví státu ve prospěch veřejného školství, vytvořil motivaci k využívání nebo vzdání se pronájmů na školních pozemcích státu pomocí odstupňované sazby nájemného. V prvních dvou letech pronájmu činí sazba nájemného 5 USD za akr. Ve třetím roce pronájmu se tato sazba zvýší na 2 500 dolarů za akr, aby se motivovala těžba nebo vrácení pronájmu zpět občanům Texasu. Nájemní smlouvy na federálních veřejných pozemcích jsou uzavírány na 10 let, ale federální vláda by mohla přijmout podobný přístup jako Texas. CAP doporučuje, aby federální vláda zvýšila sazby nájemného ve čtvrtém nebo pátém roce trvání nájemní smlouvy, aby odradila nájemce od nečinného využívání jejich práv na těžbu na veřejných pozemcích.
V Texasu nájemní smlouvy na ropu a zemní plyn na univerzitních pozemcích vyžadují, aby společnosti platily nájemné předem za všechny tři roky trvání nájemní smlouvy, stejně jako mnoho soukromých vlastníků pozemků. To odrazuje ropné a plynárenské společnosti od nákupu nájemních smluv za účelem jejich držení a následného prodeje, až se situace na trhu zlepší, čímž by podbízely americké daňové poplatníky. Odrazující účinek „splacené“ nájemní smlouvy by však vyžadoval, aby sazby nájemného byly dostatečně vysoké, aby přesněji odrážely hodnotu půdy. Jedna ropná a plynárenská společnost v Novém Mexiku tvrdila, že sazby nájemného by měly činit alespoň 100 dolarů za akr, a poznamenala, že tato cena by neodradila společnosti od podávání nabídek na pronájem. Tato společnost také tvrdí, že platba celého nájemného předem eliminuje nepřehledný a časově náročný proces každoročního placení nájemného.
Závěr
Podle současných sazeb licenčních poplatků, požadavků na kauce, minimálních nabídek a sazeb nájemného na veřejných pozemcích – z nichž některé nebyly aktualizovány téměř sto let – nedostávají američtí daňoví poplatníci a státy produkující energii spravedlivý výnos z rozvoje svých cenných zdrojů. Z obchodního hlediska federální vláda zaostává za státy a soukromými vlastníky půdy v obhajobě finančních zájmů svých akcionářů: Američtí daňoví poplatníci. Nadcházející tvorba pravidel, která se týkají federálního procesu pronájmu ropy a zemního plynu, je pro Obamovu administrativu zásadní příležitostí přehodnotit způsob pronájmu veřejných pozemků a zajistit, aby veřejnost dostala spravedlivý a rovnocenný podíl na těchto společných zdrojích.
Nicole Gentileová je ředitelkou kampaní v rámci projektu Public Lands v Centru pro americký pokrok.
Autor by rád poděkoval Mattu Lee-Ashleymu, Carlu Chancellorovi, Anne Paisleyové, Emily Haynesové a Alexis Evangelosové za jejich příspěvky.