Státní rozpočty se kvůli pandemii Covid-19 ocitly v problémech, daňové příjmy klesají a prudce rostou výdaje na pojištění v nezaměstnanosti, sociální programy a pohotovostní služby. To znamená rozpočtové problémy pro školy, protože státy se podílejí přibližně polovinou na financování veřejných škol v celé zemi.
Jak mohou škrty ve státních výdajích na vzdělávání ovlivnit výsledky žáků? O tom, co nás čeká, se můžeme něco dozvědět, když se podíváme na výdaje na vzdělávání a výsledky žáků po velké recesi, která začala na konci roku 2007 a skončila v červnu 2009. V letech bezprostředně následujících po tomto období došlo k největšímu a nejtrvalejšímu poklesu národních výdajů na žáka za posledních více než sto let. Výdaje klesly v celostátním průměru zhruba o 7 %, v sedmi státech o více než 10 % a ve dvou státech o více než 20 %. Samotný rozsah této historické epizody nám umožňuje zkoumat, zda rozsáhlé a trvalé škrty v rozpočtu na vzdělávání poškozují studenty obecně a chudé děti zvláště.
Podíváme se na výsledky jednotlivých států v testech a počet studentů prvních ročníků vysokých škol v letech 2002 až 2017, abychom tyto výsledky porovnali před a po škrtech ve financování vyvolaných recesí. Abychom pochopili kauzální dopady škrtů, využíváme skutečnosti, že recese neovlivnila výdaje na vzdělávání ve všech státech stejně. Výdaje se více snížily ve státech, kde byly školy před recesí více závislé na státních prostředcích. Přesto tyto státy neměly během recese větší pravděpodobnost vysoké míry nezaměstnanosti nebo chudoby. To nám umožňuje oddělit dopady škrtů ve výdajích na školství způsobených recesí od širších dopadů samotné recese.
Zjistili jsme, že na penězích v podstatě záleží. Snížení výdajů na žáka o 1 000 USD snižuje průměrné výsledky v testech z matematiky a čtení v průměru o 3,9 % směrodatné odchylky a zvyšuje rozdíly ve výsledcích mezi černošskými a bílými studenty zhruba o 6 %. Snížení výdajů o 1 000 dolarů také snižuje podíl studentů, kteří se rozhodnou studovat na vysoké škole, přibližně o 2,6 procenta. Poklesy výsledků v testech a ve studiu na vysoké škole sledovaly pokles výdajů na žáka způsobený recesí a nezmírnily se ani po oživení ekonomiky – což je další důkaz, že poklesy jsou způsobeny spíše změnami výdajů než jinými dopady recese.
Sledování dopadu státních rozpočtů
Vztah mezi výdaji na vzdělávání a výsledky vzdělávání je předmětem diskusí již několik desetiletí. Při hledání příčiny přetrvávajících rozdílů ve studijních výsledcích mezi bohatými a chudými studenty jsou často jmenovány rozpočtové rozdíly. Obhájci chudých žáků používali tento argument ke zrušení vzorců financování škol, které se spoléhaly na místní peníze, ve prospěch mechanismů financování založených na státu, a to na základě předpokladu, že státní financování nasměruje více peněz do komunit s nízkými příjmy a zvýší výdaje na žáka na spravedlivou úroveň.
Tento krok vyrovnal výdaje na školství v některých chudých komunitách s výdaji v bohatších okresech a přispěl k lepším výsledkům žáků, například k vyššímu počtu maturantů a vyšším platům dospělých (viz „Boosting Educational Attainment and Adult Earnings“, výzkum, podzim 2015). Zároveň však způsobilo, že rozpočty na vzdělávání jsou zranitelnější vůči celkovým ekonomickým podmínkám. Příjmy vybírané státem jsou z velké části založeny na daních z příjmu a z prodeje, které jsou citlivější na výkyvy trhu než federální příjmy nebo výběr místních daní z nemovitostí. Kromě toho musí více než polovina všech amerických států každoročně vyrovnávat své rozpočty. To znamená, že když má více obyvatel nárok na státem financovanou pomoc, jako je například Medicaid, může vzdělávání dostat menší část rozpočtu.
Tato dynamika se projevila během velké recese, kdy reálný příjem před zdaněním klesl o téměř 7 % a národní spotřeba jako procento hrubého domácího produktu se snížila o 6 procentních bodů. To vedlo k historickému poklesu výdajů na žáka, který se shodoval s prvním celostátním poklesem výsledků v testech po více než 50 letech a také s menším počtem poprvé přijatých na vysokou školu (viz obrázek 1).
Tyto souběžné trendy jsou velmi sugestivní, ale nemusí odrážet příčinné souvislosti. Obavy vzbuzuje zejména to, že za zhoršení výsledků mohou změny ekonomické situace rodin v důsledku recese, nikoliv snížení výdajů na školství. Naše níže uvedená analýza se snaží oddělit vliv poklesu školních výdajů způsobeného recesí od vlivu samotné recese.
Data
Propojujeme informace z několika zdrojů dat. Údaje o financování škol pocházejí z ročního průzkumu financí školských systémů, který provádí Úřad pro sčítání lidu USA a který obsahuje finanční údaje za všech 13 500 veřejných školských obvodů ve Spojených státech. V průměru zhruba 85 % všech výdajů na školství K-12 připadá na běžné výdaje – výdaje na výuku a podpůrné služby poskytované v daném roce. Přibližně 10 procent jde na kapitálové výdaje, které zahrnují výstavbu, pozemky a vybavení. Největší jednotlivou rozpočtovou položkou jsou platy a požitky zaměstnanců, na které připadá 67 procent celkových výdajů.
Zdroje příjmů pro výdaje na veřejné školství se v jednotlivých státech značně liší, přičemž se liší kombinace státních, místních a federálních příjmů. V letech 2002 až 2017 pocházelo v celé zemi přibližně 48,7 % příjmů škol ze státních zdrojů, 41,7 % z místních zdrojů a 9,5 % z federálních zdrojů. Tyto podíly se v jednotlivých státech dramaticky liší: podíl financování ze státních zdrojů se pohybuje od 32 procent v Nebrasce po 85 procent na Havaji.
Údaje o výsledcích testů pocházejí z Národního hodnocení vzdělávacího pokroku, známého také jako „národní vysvědčení“, což je test, který se každé dva roky provádí na reprezentativním vzorku žáků v celé zemi. Pro naši analýzu používáme veřejně dostupné celostátní průměrné výsledky ve čtení a matematice, přičemž se zaměřujeme na výsledky žáků 4. a 8. tříd veřejných škol. Tyto výsledky jsou založeny na výsledcích testů 4,3 milionu jednotlivých žáků z 11 477 školních obvodů v letech 2002 až 2017.
Naše údaje o studiu na vysoké škole pocházejí z Integrovaného systému údajů o postsekundárním vzdělávání (Integrated Postsecondary Education Data System) a jsou založeny na průzkumech předložených postsekundárními institucemi. Instituce uvádějí počty poprvé přijatých studentů na vysokou školu z jednotlivých států v každém roce. Na základě těchto hlášení počítáme počet studentů prvních ročníků z každého státu v každém roce. Abychom mohli vypočítat počet vysokoškoláků v těchto letech, získáváme počty obyvatel podle věku v každém státě v každém roce od U.S. Census Bureau. Naše míra vysokoškolského vzdělání je počet poprvé zapsaných na vysokou školu vydělený průměrem počtu sedmnáctiletých a osmnáctiletých v daném státě v roce před zápisem. Používáme další údaje o postsekundárních institucích k výpočtu míry vysokoškoláků podle typu školy, například dvouleté a čtyřleté školy.
Jako další proměnné bereme v úvahu také míru chudoby, zaměstnanosti a nezaměstnanosti, průměrnou mzdu a průměrnou hodnotu domů. Tyto údaje pocházejí z různých zdrojů, včetně odhadů příjmů a chudoby malých oblastí Úřadu pro sčítání lidu Spojených států amerických (United States Census Bureau), Úřadu pro statistiku práce (Bureau of Labor Statistics) a společnosti Zillow. Informace o personálním obsazení školních obvodů a počtu studentů pocházejí z National Center for Education Statistics.
Metoda
Abychom mohli určit vliv výše školních výdajů na výsledky studentů, musíme identifikovat vliv poklesu výdajů způsobeného recesí odděleně od vlivu samotné recese. To provedeme tak, že se podíváme na státy, které se před recesí ve velké míře spoléhaly na státní financování místních vzdělávacích rozpočtů. Tyto státy s větší pravděpodobností zaznamenaly pokles výdajů na školství z důvodů, které nesouvisely s intenzitou recese v daném státě nebo s jinými politickými změnami, k nimž mohlo v té době dojít. Tento základní vzorec platí ze dvou souvisejících, ale odlišných důvodů.
Za prvé, se zhoršením situace na trhu práce se zvýšila poptávka po státem financovaných službách, jako je pojištění v nezaměstnanosti a Medicaid. Aby pokryly tyto dodatečné náklady, mnoho států snížilo své rozpočty na vzdělávání – efekt vytěsnění. Před velkou recesí vydávaly státy na školství K-12 přibližně 27 % svých rozpočtů. Po roce 2009 se tento podíl snížil v průměru na 23 %, kde zůstal až do roku 2015. Když se podíváme zpět, vidíme podobný vzorec během recese na začátku roku 2000, kdy podíl státních výdajů na školství K-12 klesl z přibližně 29 % na přibližně 27 %. To naznačuje, že i kdyby se příjmy státu během recese nezměnily, státy, které jsou při financování K-12 škol více závislé na státních daních, by s větší pravděpodobností pocítily rozpočtové škrty ve školství.
Druhý důvod souvisí s daňovou základnou pro financování státu. Výběr státních daní je obecně citlivější na ekonomické podmínky než výběr místních daní. Státní daně pocházejí většinou z výběru daní z příjmu a z prodeje, které jsou přímo vázány na výplaty a výdaje obyvatel. Naproti tomu výběr místních daní pochází převážně z majetkových daní, které mají tendenci být stabilnější, i když tržní hodnoty klesají. Větší citlivost státních daní na hospodářský cyklus naznačuje, že i kdyby neexistoval kanál vytěsnění, státy, které jsou při financování škol K-12 více závislé na státních daních, by zaznamenaly hlubší rozpočtové škrty ve vzdělávání. Tento jev označujeme jako efekt příjmů.
Různé státy jsou vůči těmto efektům různě zranitelné (viz obrázek 2). Příkladem velmi zranitelného státu je Havaj. V roce 2008 dostávaly havajské školy 85 % svých finančních prostředků od státu a 75 % státních příjmů pocházelo z daní z příjmu nebo z prodeje. Její výdaje na vzdělávání byly proto velmi citlivé jak na efekty vytěsnění, tak na příjmy. Naproti tomu výdaje na školství ve státě, jako je Illinois, jsou méně zranitelné. V roce 2008 dostávaly školy v Illinois od státu pouze 33 % svých finančních prostředků. V důsledku toho byly místní školní rozpočty v průměru mnohem méně citlivé na hospodářský cyklus.
Zatímco celkové školní výdaje po nástupu recese poklesly, příjmy ze státních daní se snížily nejvýrazněji jak prostřednictvím crowd-out, tak prostřednictvím příjmů. Z tohoto důvodu měly státy, které byly v roce 2008 vzhledem ke zvláštnostem svých vzorců financování škol více závislé na státních příjmech, tendenci zaznamenat během recese větší snížení školních výdajů.
V naší hlavní analýze porovnáváme změny výsledků po recesi ve státech, které byly více či méně závislé na státních příjmech, a proto zaznamenaly větší či menší snížení školních výdajů. Pro ilustraci našeho přístupu na obrázku 3 považujeme státy za „více závislé“, pokud státní příjmy tvořily v roce 2008 48 % nebo více jejich výdajů na K-12 vzdělávání. Poté zkoumáme, jak se v průměru změnily výdaje na žáka v těchto státech po roce 2008 v porovnání s vývojem školních výdajů v jednotlivých státech před krizí. Dále provádíme stejnou analýzu v „méně závislých“ státech. Na obrázku 3a je znázorněn rozdíl v těchto změnách výdajů na žáka mezi oběma skupinami. Klesající trend po roce 2009 potvrzuje, že státy, které byly při financování veřejného školství více závislé na státních příjmech, zaznamenaly po recesi větší pokles školních výdajů.
Stejné seskupení států a stejnou metodu pak použijeme k porovnání změn průměrných výsledků žáků v testech (viz obrázek 3b) a pravděpodobnosti přijetí na vysokou školu (viz obrázek 3c). Pokud výdaje na školství ovlivňují výsledky, měl by trend ve výdajích odpovídat trendu ve výsledcích testů a pravděpodobnosti nástupu na vysokou školu. To jsme také zjistili.
Naše hlavní analýza používá stejnou základní logiku. Zkoumáme vztah mezi závislostí na státním financování, změnami ve školních výdajích po recesi a výsledky žáků v jednotlivých státech. Předpovídáme, o kolik by se měly změnit školní výdaje daného státu na základě jeho předchozí závislosti na státním financování, a zkoumáme dopady těchto předpovídaných změn na výsledky žáků. Nezjistili jsme žádný důkaz o vztahu mezi závislostí na státním financování a závažností recese. To snižuje obavy, že by se výsledky v těchto státech zhoršily z jiných důvodů, než je pokles financování škol. I přesto však při odhadu dopadů změn výdajů na školství na výsledky žáků zohledňujeme podrobná měřítka ekonomických podmínek státu.
Výsledky
Zjistili jsme, že snížení výdajů na žáka o 1 000 USD v důsledku recese vedlo k poklesu výsledků žáků v testech o přibližně 3,9 % směrodatné odchylky, tj. přibližně o 1,6 percentilových bodů. Toto snížení o 1 000 USD vedlo také k poklesu míry přijetí na vysokou školu u studentů prvních ročníků o přibližně 1,2 procentního bodu, což představuje změnu o 2,6 procenta. Abychom lépe pochopili, jak se tyto trendy projevily, odhadujeme, do jaké míry se v reakci na poklesy způsobené recesí zmenšily různé rozpočtové položky.
Vcelku školské obvody reagovaly na poklesy finančních prostředků v období recese tím, že největší procento snížily ze svých kapitálových rozpočtů. Kapitálové náklady tvoří zhruba 10 % rozpočtů okresů, ale představují až 47 % rozpočtových škrtů. Tím, že státy více škrtaly v kapitálových výdajích, mohly podstatně méně škrtat v základních provozních výdajích, jako jsou platy a požitky učitelů. Běžné provozní náklady totiž tvoří 85 procent celkových výdajů, ale jen asi 51 procent škrtů ve výdajích.
I přesto okresy provedly podstatné škrty ve výdajích na výuku. Zjistili jsme, že na každý dolar snížení výdajů okresy snížily výdaje na výuku v průměru o 0,45 dolaru. Snížení mzdových nákladů na zaměstnance ve výuce představuje zhruba polovinu této částky, zatímco většinu zbytku tvoří snížení benefitů.
Okresy snížily své výdaje na mzdy plošně, přičemž se zaměřily zejména na poradenský úřad. Podíváme se na celkové počty zaměstnanců a zjistíme, že v průměru snížení výdajů o 1 000 USD bylo spojeno s přijetím o 3,7 % méně učitelů, o 5,3 % méně asistentů pedagoga, o 3,3 % méně pracovníků knihovny a o 12 % méně výchovných poradců. Na jednoho učitele tak připadalo zhruba o 0,3 žáka více a na jednoho výchovného poradce o 80 žáků více.
Zkoumáme také, jak se škrty ve financování státního školství dotkly barevných studentů a studentů z rodin s nízkými příjmy. Nejprve měříme vztah mezi mírou chudoby v okrese v roce 2007, tedy před začátkem recese, a výsledky studentů v testech. Zjistili jsme, že okres, v němž 30 % žáků pochází z rodin s nízkými příjmy, má v průměru o jednu směrodatnou odchylku nižší výsledky testů než okres v tomtéž státě, v němž chudoba nebyla zjištěna. Dále sledujeme, jak se vztah mezi mírou chudoby v okresech a výsledky testů měnil s poklesem výdajů. Naše výsledky ukazují, že při poklesu výdajů na žáka o 1 000 USD se rozdíl ve výsledcích testů zvýší přibližně o 12 % směrodatné odchylky. Celkově lze říci, že ztráty výsledků způsobené snížením výdajů na veřejné školy v důsledku recese neúměrně pocítili žáci v okresech s vysokou chudobou.
Při zkoumání dopadů na žáky podle rasy jsme zjistili negativní dopady snížení školních výdajů na bílé i černošské žáky a malé a nekonzistentní dopady na hispánské žáky. Největší účinky jsou u černošských studentů, což naznačuje, že škrty ve výdajích mohly zvýšit rozdíly ve výsledcích testů mezi černochy a bělochy. Abychom to mohli přímo ověřit, omezíme naši analýzu na státy, do nichž je zapsán dostatečný počet černošských a bělošských studentů, aby jejich výsledky testů mohly být veřejně oznámeny, a vypočítáme rozdíly ve výsledcích testů v každém státě pro každý rok. Zjistili jsme, že snížení výdajů o 1 000 USD by zvýšilo rozdíly v průměrných výsledcích testů mezi černošskými a bílými studenty přibližně o 6 %.
Nakonec zkoumáme, jak recesní škrty ve výdajích ovlivnily druhy vysokých škol, které studenti navštěvují, se zaměřením na studenty prvních ročníků. Pokles počtu studentů vysokých škol způsobený recesními škrty ve výdajích byl z velké části způsoben dvouletými školami. Celkově pokles výdajů na žáka o 1 000 USD snížil míru prvozápisu na dvouletých vysokých školách o 5,9 %, zatímco na čtyřletých vysokých školách se snížila o statisticky nevýznamných 1,2 %. Na veřejných vysokých školách se počet studentů snížil o 4 %, zatímco na soukromých vysokých školách došlo k malému (a statisticky nevýznamnému) nárůstu o 1,7 %. Zkoumali jsme také školy klasifikované jako instituce sloužící menšinám, mezi něž patří historicky černošské vysoké školy a univerzity, kmenové vysoké školy a univerzity a školy, které přijímají velký počet hispánských nebo asijských studentů. U těchto institucí došlo k relativnímu poklesu návštěvnosti o 10 %, i když tyto odhady bývají nepřesné a nejsou statisticky významné. Celkově tyto vzorce naznačují, že pokles počtu studentů na vysokých školách v důsledku snížení výdajů odráží snížení počtu studentů na méně výběrových a menšinových institucích.
Protože tyto dopady na počet studentů na vysokých školách jsou způsobeny veřejnými institucemi, lze se ptát, zda naše výsledky odrážejí vliv školného. Konkrétně, pokud ty státy, které zažily největší rozpočtové škrty v období recese, pravděpodobně také zvýšily státní školné, mohlo by to částečně vysvětlit naše výsledky v oblasti navštěvování vysokých škol. Abychom tuto možnost posoudili, prověřili jsme federální údaje o financování vysokého školství ve státech, výši školného na vysokých školách a příjmech z finanční pomoci a grantů Pell. Zjistili jsme, že změny ve výdajích na žáka v důsledku recese nesouvisí s poplatky za vysokoškolské studium ve státech, se státním školným, s přiznanými granty Pell nebo se školným na soukromých školách. In sum, we find no evidence that our college-going effects are driven by a tuition effect.
Spending Cuts Matter
Od roku 1966, kdy Colemanova zpráva poprvé nastolila tuto otázku, diskutují tvůrci politik a vědci o tom, zda výdaje na veřejné školy mají význam pro výsledky studentů. Panuje stále větší shoda na tom, že na penězích záležet může. Dosud však nebyla provedena žádná studie, která by se zabývala tím, jak školy reagují na velké škrty ve financování a jak škrty ovlivňují výsledky žáků. Naše výsledky potvrzují, že na penězích ve vzdělávání záleží, a poskytují nové důkazy o tom, že záleží i na snižování výdajů škol.
Ukazujeme, že klesající státní podpora a následné škrty v rozpočtech místních škol mohou zpomalit pokrok žáků s potenciálně trvalými důsledky. Zaprvé, snížení výdajů, které následovalo po velké recesi, zastavilo pět desetiletí trvající nárůst výsledků žáků v testech čtení a matematiky, čímž odstartovalo to, co někteří nazývají „ztraceným desetiletím“, pokud jde o výsledky žáků. Za druhé, tyto škrty byly také spojeny s pomalejším nástupem na vysokou školu mezi studenty, kteří se chystají poprvé nastoupit na vysokou školu, což možná podkopalo dynamiku některých studentů v kritickém okamžiku přechodu z K-12 na vysokou školu. Tyto důsledky jsou patrné navzdory federálnímu zákonu American Recovery and Reinvestment Act z roku 2009, stimulačnímu programu, který částečně kompenzoval škrty ve výdajích na vzdělávání. Jeho prostředky nestačily na úplné vyrovnání ztrát, i když pravděpodobně pomohly snížit závažnost škrtů v letech bezprostředně následujících po recesi.
O více než deset let později se některé škrty ve výdajích na vzdělávání spojené s velkou recesí dosud nepodařilo plně obnovit. V éře pandemie, kdy čelíme další blížící se recesi a omezeným státním rozpočtům, se zdá být pravděpodobné, že následující roky budou zahrnovat další škrty. Federální stimulační financování může být nezbytné, aby pomohlo zabránit podobným škodlivým dopadům na výsledky žáků.
Vzhledem k tomu, že důsledky snižování výdajů na veřejné školství jsou dlouhodobé, mohou státy, které čelí řadě obtížných finančních rozhodnutí, chtít upřednostnit obnovení rozpočtů na vzdělávání co nejdříve po oživení. Ačkoli dopady těžkých ekonomických časů na veřejné školství mohou být pociťovány ještě několik let, závažnost důsledků pro žáky lze minimalizovat tím, že se v co největší míře zachová podpora výuky.
C. Kirabo Jackson je profesorem lidského rozvoje a sociální politiky na Northwestern University, kde je Cora Wigger doktorandkou. Heyu Xiong je odborným asistentem na Case Western Reserve University. Tento článek je převzat ze studie s názvem „Do School Spending Cuts Matter? Evidence from The Great Recession“, která vyjde v časopise American Economic Journal: Economic Policy.