Federal Oil and Gas Royalty and Revenue Reform

Als die Bundesregierung das letzte Mal ihre Lizenzgebühren für die Öl- und Gasförderung auf Amerikas öffentlichem Grund und Boden änderte, war das Monopol von Standard Oil gerade erst gebrochen, Fords Modell A war noch nicht vom Band gelaufen, der Teapot-Dome-Skandal war noch nicht ausgebrochen und hatte das US-Innenministerium und die Regierung von Präsident Warren G. Harding erschüttert, und die 20er Jahre hatten gerade erst begonnen zu brüllen. In den 95 Jahren, in denen der Mineral Leasing Act den bundesstaatlichen Gebührensatz für Öl und Gas erstmals auf 12,5 Prozent festlegte, ist die Politik der Bundesregierung in Bezug auf Öl- und Gaseinnahmen fest in der Vergangenheit verankert geblieben, während die Regierungen der Bundesstaaten und die privaten Landbesitzer die Bedingungen für die Erschließung ihrer Ländereien immer wieder angepasst haben.

Durch das Versäumnis der Bundesregierung, ihr Öl- und Gasprogramm zu modernisieren, entgehen den amerikanischen Steuerzahlern jedes Jahr Einnahmen in Höhe von mehr als 730 Millionen Dollar. Gleichzeitig horten die Öl- und Gasunternehmen Pachtverträge und sitzen auf den Rechten für Bohrungen auf zig Millionen Hektar öffentlichem Land fest. Wenn Unternehmen nach Öl und Gas gebohrt haben, musste die amerikanische Öffentlichkeit oft die Rechnung für die Beseitigung der hinterlassenen Umweltschäden bezahlen.

Am 17. April signalisierte die Obama-Regierung, dass sie dringend benötigte Reformen in Angriff nehmen würde, um das Öl- und Gasprogramm der Bundesregierung ins 21. Jahrhundert zu bringen. Im Rahmen einer so genannten Advanced Notice of Proposed Rulemaking (ANPR) nimmt das Bureau of Land Management (BLM) Ideen zur Reform seiner Lizenzgebühren, Kautionsanforderungen, Mindestgebote und Pachtpreise entgegen. Mit diesen Reformen soll sichergestellt werden, dass die Steuerzahler für die Erschließung ihrer Ressourcen angemessen entschädigt werden und dass die Unternehmen für die Beseitigung von Schäden im Zusammenhang mit ihren Bohrungen aufkommen müssen.

Dieses Kurzdossier bietet eine kurze Einführung in die derzeitige Politik im Bereich der Öl- und Gaseinnahmen, betrachtet die spezifischen Bereiche dieser Politik, die die Obama-Regierung zu untersuchen zugesagt hat, und schlägt schließlich einige vernünftige Ideen für eine Reform vor.

Lizenzgebühren

Öl- und Gaslizenzgebühren auf Bundesebene sind Zahlungen von Unternehmen an die Bundesregierung für das auf öffentlichem Land und in öffentlichen Gewässern gewonnene Öl und Gas. Mit einer Lizenzgebühr erhalten die Eigentümer der Ressource – in diesem Fall die US-Steuerzahler – einen Anteil an den Gewinnen, der sich nach dem Wert oder der Menge des geförderten Öls und Gases richtet. Auf Bundesland, das sich im Besitz des Steuerzahlers befindet, wie z. B. die vom U.S. Forest Service und BLM verwalteten Ländereien, zahlen die Öl- und Gasunternehmen Lizenzgebühren an das US-Finanzministerium, was die Lizenzgebühren zu einer der größten nichtsteuerlichen Einnahmequellen der Bundesregierung macht. Mit Ausnahme von Alaska werden die Einnahmen aufgeteilt, wobei etwa die Hälfte an das Finanzministerium und die andere Hälfte an den Staat geht, in dem sich die Bundespacht befindet. Während alle Steuerzahler ein finanzielles Interesse daran haben, dass die Lizenzgebühren auf Bundesland einen fairen Ertrag abwerfen, haben die Öl und Gas produzierenden Staaten – vor allem die im Westen – ein besonders hohes Interesse, da dieses Geld zur Finanzierung von Schulen, Straßen und anderen Prioritäten verwendet wird.

Zurzeit erhebt die Bundesregierung eine Lizenzgebühr von nur 12,5 Prozent auf Öl und Gas, das auf öffentlichem Land gefördert wird. Dieser Satz wurde seit 1920 nicht mehr angepasst. Seitdem haben der technische Fortschritt und die sich verändernden Märkte die Öl- und Gasförderung effizienter und wesentlich lukrativer gemacht. Im Jahr 2014 erzielten die fünf großen Ölgesellschaften – BP, Chevron, ConocoPhillips, Exxon Mobil und Shell – Gewinne in Höhe von 90 Milliarden Dollar.

Als Reaktion auf die sich verändernde Marktdynamik und um modernen Bohrpraktiken besser Rechnung zu tragen, haben staatliche und private Landbesitzer ihre Lizenzgebührensätze aktualisiert. Texas erhebt eine 25-prozentige Lizenzgebühr für Pachtverträge auf Universitäts- und Schulland – staatliches Land, das zur finanziellen Unterstützung dieser staatlichen Einrichtungen reserviert ist -, während New Mexico und North Dakota 18,75 Prozent für die Öl- und Gasförderung auf öffentlichem Land verlangen. Viele westliche Bundesstaaten, darunter Wyoming, Utah, Montana und Colorado, verlangen 16,67 Prozent Lizenzgebühren für staatliche Pachtverträge. Eine Untersuchung der CAP ergab, dass auch private Landbesitzer höhere Lizenzgebühren verlangen als die Bundesregierung. Aus Pachtverträgen in Texas und Louisiana geht beispielsweise hervor, dass private Landbesitzer von Öl- und Gasunternehmen eine 25-prozentige Lizenzgebühr für die auf ihrem Land geförderten Ressourcen verlangen.

Darüber hinaus ist die Lizenzgebühr auf Bundesland 50 Prozent niedriger als die Lizenzgebühr für Bohrungen in Bundesgewässern auf dem Outer Continental Shelf. Die Regierung des früheren Präsidenten George W. Bush hat die Lizenzgebühren für Offshore-Bohrungen zweimal auf das derzeitige Niveau von 18,75 Prozent erhöht. Nach Angaben des Center for Western Priorities würde die US-Regierung jedes Jahr 730 Millionen Dollar zusätzlich einnehmen, wenn die Lizenzgebühren für Bohrungen auf dem Festland mit denen für Offshore-Bohrungen identisch wären. Eine Untersuchung des Government Accountability Office (GAO) ergab außerdem, dass die Lizenzgebühren für Bohrungen auf US-Bundesland im Vergleich zu anderen Ländern zu den niedrigsten der Welt gehören.

In ihrer ANPR-Ankündigung, dass sie eine neue Vorschrift zur Modernisierung der Öl- und Gaseinnahmenpolitik des BLM veröffentlichen wird, bat die Obama-Regierung um Beiträge zu einer Reihe möglicher Lizenzgebührenstrukturen, einschließlich eines festen Lizenzgebührensatzes und eines flexiblen Lizenzgebührensatzes, der als Reaktion auf veränderte Marktbedingungen angepasst werden könnte. Auf der Grundlage einer Überprüfung der Lizenzbestimmungen für staatliches und privates Land empfiehlt die CAP, in den neuen Verordnungen eine Untergrenze von 18,75 Prozent für den Lizenzsatz festzulegen und gleichzeitig dem Innenminister den Ermessensspielraum einzuräumen, den Satz als Reaktion auf die Marktbedingungen zu erhöhen, ohne weitere Vorschriften zu erlassen. In einem kürzlich erschienenen Bericht – „A Fair Share: The Case for Updating Federal Royalties“- schlug das Center for Western Priorities eine gleitende Lizenzgebühr vor, bei der der Innenminister die Sätze entweder auf der Grundlage der Erdöl- und Erdgaspreise oder der Lage der bekannten Ressourcen erhöhen kann, wobei der Satz in einem Gebiet mit bekannter Förderung gegenüber einem Gebiet, das eher spekulativ ist, steigen könnte.

Das Konzept, eine neue Untergrenze für den Lizenzsatz festzulegen und gleichzeitig eine Erhöhung des Satzes über diese Untergrenze hinaus zuzulassen, ähnelt der Politik, die für den Kohleabbau über Tage auf öffentlichem Land gilt. Diese Regeländerung würde auch eine vernünftige Erweiterung der Befugnis des Innenministers darstellen, unter bestimmten Umständen eine gestaffelte Lizenzgebühr für bestimmte Öl- und Gaspachtverträge einzuführen. Es ist jedoch von entscheidender Bedeutung, dass die Verwaltung eine höhere Untergrenze als 12,5 % für die Lizenzgebühren festlegt; ohne eine Untergrenze wird die künftige Lizenzgebührenpolitik sehr anfällig für politischen Druck sein, um Lizenzgebührenerleichterungen auf Kosten der amerikanischen Steuerzahler zu gewähren.

Die Öl- und Gasindustrie ihrerseits argumentiert seit langem, dass höhere Lizenzgebühren zu einem erheblichen Rückgang der Produktion führen werden; die Beweise stützen jedoch nicht ihre Behauptungen. Das Permian Basin in West-Texas beispielsweise hat in den letzten acht Jahren den größten regionalen Anstieg der Öl- und Gasproduktion verzeichnet. Die tägliche Ölproduktion hat sich in dieser Zeit von 850.000 Barrel pro Tag auf fast 2 Millionen Barrel pro Tag mehr als verdoppelt. Ein großer Teil der Erschließung und Förderung im Permian Basin erfolgt auf den University of Texas System’s University Lands, für die Öl- und Gasunternehmen eine 25-prozentige Lizenzgebühr zahlen.

Aus Sicht der Ressourcen ist das Permian Basin kein Ausreißer. Nach Angaben des U.S. Geological Survey und des Potential Gas Committee, das sich aus Experten der Öl- und Gasindustrie zusammensetzt, verfügen die Rocky Mountains und andere Gebiete im Westen aufgrund der Fortschritte in der Bohr- und Erkundungstechnologie über ein ähnliches Kohlenwasserstoffpotenzial wie das Permian Basin, d.h. sie haben ein großes Potenzial für bedeutende und wirtschaftlich nutzbare Öl- und Gasvorkommen. Da ein Großteil dieser zukünftigen Öl- und Gasvorkommen auf öffentlichem Land liegt, ist es umso dringlicher, dass die Obama-Regierung die Lizenzgebühren anhebt, bevor die Steuerzahler auf ihren Anteil an den Gewinnen verzichten müssen.

Bonding

Wenn ein Öl- und Gasunternehmen ein erfolgreiches Gebot für einen Pachtvertrag abgibt, muss es eine Bürgschaft – oder eine Versicherung – abschließen, um zu garantieren, dass es die Bedingungen des Pachtvertrags einhalten wird, einschließlich der Kosten für die Beseitigung unvorhergesehener Katastrophen während der Produktion und nach Beendigung der Bohrarbeiten. Die Anforderungen an Bürgschaften auf Bundesland wurden seit mehr als 50 Jahren nicht mehr aktualisiert. Nach den Bestimmungen von 1951 kann ein Unternehmen derzeit eine landesweite Bürgschaft für alle seine Öl- und Gasbohrungen auf öffentlichem Grund für nur 150.000 $ erwerben. Unter Berücksichtigung der Inflation würde diese Gebühr von 150.000 Dollar im Jahr 2015 fast 1,4 Millionen Dollar betragen. Nach der gleichen Inflationsberechnung würde die landesweite Kaution von 25.000 $ auf 270.500 $ steigen, und die Kaution für einen einzelnen Pachtvertrag – die 1960 festgelegt wurde – würde von 10.000 $ auf 80.000 $ steigen.

Da die Unternehmen so wenig für landesweite und bundesweite Kautionen zahlen können, kann die Kaution für einzelne Bohrungen nur 50 $ pro Bohrung betragen. 2008 beliefen sich die Kosten für die Sanierung einer einzigen Gas- oder Ölbohrung in Wyoming auf 582.829 $. Der Bundesstaat Wyoming schätzt, dass die durchschnittlichen Kosten für die Sanierung und Rekultivierung eines einzelnen Bohrlochs zwischen 2.500 und 7.500 Dollar liegen; in dieser Schätzung sind die Rekultivierungskosten für andere Teile des Öl- und Gasbetriebs wie die Stilllegung von Straßen, Kompressorstationen und Auffangbecken nicht enthalten. Einige Schätzungen liegen weit höher. Nach Angaben des Leiters der Abteilung für Landwirtschaft und angewandte Wirtschaft der Universität Wyoming kostet die Sanierung einer einzigen Öl- oder Gasbohrung rund 30.000 Dollar.

CAP empfiehlt der Obama-Regierung, die geltenden Vorschriften zu aktualisieren und die Kautionsanforderungen auf der Grundlage der Anzahl der zu sanierenden Bohrungen festzulegen. Die texanische Eisenbahnkommission verlangt beispielsweise, dass ein Unternehmen 25.000 Dollar für 10 oder weniger Bohrungen hinterlegt, 50.000 Dollar für 10 bis 100 Bohrungen und 250.000 Dollar für 100 oder mehr Bohrungen. Ausgehend von den geschätzten Sanierungskosten scheinen selbst diese Anforderungen zu niedrig zu sein, um die potenziellen Sanierungskosten zu decken. Die geforderte Kaution pro Bohrloch sollte die durchschnittlichen Sanierungskosten für jeden Standort widerspiegeln, um den Steuerzahler vor den Kosten der Sanierung zu schützen. Einige Experten fordern eine Kaution von 20.000 Dollar pro Bohrung und weitere Kautionsanforderungen für zusätzliche Einrichtungen, die mit den Bohrungen verbunden sind.

Minimal akzeptable Bonusgebote

Ein Bonusgebot ist die Zahlung, die ein Öl- und Gasunternehmen für den Kauf eines Pachtvertrags auf öffentlichem Land anbietet. Wird das Bonusgebot von der Bundesregierung akzeptiert, erhält das Unternehmen das Recht, auf dem gepachteten Land für einen Zeitraum von 10 Jahren zu bohren. Das BLM verlangt derzeit, dass das Bonusgebot eines Unternehmens mindestens 2 $ pro Acre beträgt – das so genannte Mindestgebot -, um das Recht zu erhalten, auf einem Pachtgrundstück zu bohren.

Im Rahmen des derzeitigen bundesstaatlichen Pachtverfahrens werden die Landparzellen, die das BLM zur Verpachtung anbietet, in der Regel von den Öl- und Gasunternehmen nominiert bzw. dem BLM vorgeschlagen. Mit der Nominierung einer Parzelle bekunden die Unternehmen ein finanzielles Interesse an dem Land und sollten theoretisch bereit sein, einen fairen Preis für die Pacht zu zahlen. Doch im ersten Quartal 2015 wurden 25 Prozent der in sieben westlichen Bundesstaaten verkauften Pachtverträge für 2 Dollar pro Acre, dem Mindestgebot, verkauft. Darüber hinaus machen nicht wettbewerbsfähige Pachtverträge – bei denen mindestens zwei Jahre lang kein Gebot abgegeben wurde – 40 % der heute bestehenden BLM-Pachtverträge aus. Dieser hohe Anteil von Pachtverträgen, die zum Mindestgebot von 2 $ pro Acre vergeben werden, sollte sowohl für die politischen Entscheidungsträger als auch für die Steuerzahler Anlass zur Sorge sein.

In vielen Fällen liegen die Bonusgebote auf öffentlichem Bundesland deutlich über dem Mindestgebot, was darauf hindeutet, dass die Untergrenze angehoben werden kann und sollte. So lag beispielsweise das Höchstgebot bei der letzten Pachtversteigerung von Bundesparzellen in Colorado im Mai 2015 bei 10.100 Dollar pro Acre. Für Bundesparzellen in Montana lag das höchste Bonusgebot ebenfalls bei einem Pachtverkauf im Mai 2015 bei 825 $ pro Acre. In Utah lag es bei 500 $ pro Acre. In ähnlicher Weise lagen die durchschnittlichen Bonusgebote pro Acre bei den jüngsten Pachtverkäufen in Wyoming mit einem durchschnittlichen Bonusgebot von 21 $ pro Acre und in Utah mit einem durchschnittlichen Gebot von 19 $ pro Acre ebenfalls deutlich über dem Mindestgebot. Auch die Bonusgebote für staatseigenes Land scheinen deutlich über dem Mindestgebot der Bundesregierung zu liegen. Das höchste Gebot beim jüngsten Pachtverkauf in Texas für die University Lands lag bei 6.503 Dollar pro Acre.

Einigen Experten zufolge sollte das akzeptable Mindestgebot angehoben werden, um den so genannten Optionswert der Ressource zu berücksichtigen. Der Optionswert – oder die Möglichkeit, eine Entscheidung aufzuschieben, bis mehr Informationen zur Verfügung stehen – ist ein Konzept, das seit langem in das Recht der natürlichen Ressourcen aufgenommen wurde, um die Ungewissheit in Bezug auf Märkte, Technologie sowie Umwelt- und Sozialkosten zu berücksichtigen. Wenn die Bundesregierung eine Pacht verkauft, verkauft sie die zukünftige Option der Steuerzahler, diese Ressourcen zu erschließen, selbst wenn die Pacht zu einem späteren Zeitpunkt lukrativer wäre. Wenn die Bundesregierung beispielsweise eine Parzelle für Öl- und Gasbohrungen verpachtet, verkauft sie auch die zukünftige Option der Öffentlichkeit, dieses Land auf andere Weise und für andere Zwecke zu nutzen. Daher sollte das Mindestgebot angehoben werden, um sicherzustellen, dass die Steuerzahler für den Verlust der Möglichkeit, diese Ressourcen in Zukunft unter möglicherweise günstigeren Bedingungen zu nutzen, angemessen entschädigt werden, oder um den Verlust einer wertvolleren Nutzung des Landes zu verhindern. In ähnlicher Weise kann argumentiert werden, dass die Regierung keine wettbewerbsfreien Pachtverträge ausstellen sollte. Wenn der Markt keinen fairen Preis für diese Flächen bietet, sollte die Regierung den Optionswert voll ausschöpfen und die Ressourcen der Steuerzahler für eine günstigere Zeit oder Nutzung verwalten.

Pachtpreise

Um ihre Rechte auf Bohrungen auf einem Pachtgrundstück zu erhalten, muss der Pächter eine jährliche Pachtgebühr an die Bundesregierung zahlen. Die derzeitige Pachtgebühr beträgt 1,50 Dollar pro Acre für die ersten fünf Jahre eines Pachtvertrags und danach 2 Dollar pro Acre. In ihrer Ankündigung des bevorstehenden Regelwerks für Öl und Gas bat die Obama-Regierung um Beiträge dazu, wie „ein größerer finanzieller Anreiz für Öl- und Gasunternehmen geschaffen werden kann, ihre Pachtgebiete umgehend zu erschließen oder sie aufzugeben“. In der Tat sitzen Öl- und Gasunternehmen routinemäßig auf nicht-produzierenden Pachtverträgen und machen diese Gebiete für die amerikanische Öffentlichkeit, der sie gehören, unzugänglich. Am Ende des Steuerjahres 2014 waren mehr als 34,5 Millionen Hektar Bundesland für Öl und Gas gepachtet, doch nur etwa 12,7 Millionen dieser Hektar – weniger als 37 Prozent – produzierten tatsächlich Öl oder Gas.

Das Texas General Land Office, das das Land verwaltet, das sich im Besitz des Staates zum Nutzen der öffentlichen Bildung befindet, hat einen Anreiz geschaffen, die Pachtverträge auf dem Schulland des Staates zu nutzen oder aufzugeben, indem es eine abgestufte Pachtrate verwendet. In den ersten beiden Jahren eines Pachtvertrags beträgt der Pachtzins 5 $ pro Acre. Im dritten Jahr des Pachtvertrags steigt dieser Satz auf 2.500 Dollar pro Acre, um Anreize für Bohrungen oder die Rückgabe des Pachtvertrags an die Bürger von Texas zu schaffen. Pachtverträge auf öffentlichem Bundesland haben eine Laufzeit von 10 Jahren, aber die Bundesregierung könnte einen ähnlichen Ansatz wie Texas wählen. Die CAP empfiehlt, dass die Bundesregierung die Pachtpreise im vierten oder fünften Jahr eines Pachtvertrags anhebt, um die Pächter davon abzuhalten, ihre Rechte auf Bohrungen auf öffentlichem Land ungenutzt zu lassen.

In Texas müssen die Unternehmen bei Öl- und Gaspachtverträgen auf Universitätsland die Pachtgebühren für alle drei Jahre der Vertragslaufzeit im Voraus bezahlen, wie es auch viele private Landbesitzer tun. Dies hält Öl- und Gasunternehmen davon ab, Pachtverträge zu kaufen, um sie zu halten und dann weiterzuverkaufen, wenn sich der Markt verbessert, und so den amerikanischen Steuerzahler zu unterbieten. Die abschreckende Wirkung eines „bezahlten“ Pachtvertrags würde jedoch voraussetzen, dass die Pachtpreise hoch genug sind, um den Wert des Bodens besser widerzuspiegeln. Ein Öl- und Gasunternehmen in New Mexico hat sich dafür ausgesprochen, dass die Pachtpreise mindestens 100 Dollar pro Acre betragen sollten, da dieser Preis die Unternehmen nicht davon abhalten würde, sich um Pachtverträge zu bewerben. Dieses Unternehmen argumentiert auch, dass die Zahlung des vollen Pachtzinses im Voraus den verwirrenden und zeitraubenden Prozess der jährlichen Zahlung der Pachtgebühren beseitigt.

Schlussfolgerung

Unter den derzeitigen Lizenzgebühren, Kautionsanforderungen, Mindestgeboten und Pachtpreisen für öffentliches Land – von denen einige seit fast einem Jahrhundert nicht mehr aktualisiert wurden – erhalten die amerikanischen Steuerzahler und energieproduzierenden Staaten keinen fairen Ertrag aus der Erschließung ihrer wertvollen Ressourcen. Aus geschäftlicher Sicht hinkt die Bundesregierung bei der Verteidigung der finanziellen Interessen ihrer Aktionäre hinter den Bundesstaaten und privaten Landbesitzern her: Die amerikanischen Steuerzahler. Das bevorstehende Regelwerk, das sich mit dem bundesstaatlichen Öl- und Gasverpachtungsprozess befasst, ist eine wichtige Gelegenheit für die Obama-Regierung, die Art und Weise, wie öffentliches Land verpachtet wird, neu zu bewerten und sicherzustellen, dass die Öffentlichkeit einen fairen und gerechten Anteil an diesen gemeinsam genutzten Ressourcen erhält.

Nicole Gentile ist Direktorin für Kampagnen beim Public Lands Project des Center for American Progress.

Der Autor dankt Matt Lee-Ashley, Carl Chancellor, Anne Paisley, Emily Haynes und Alexis Evangelos für ihre Beiträge.