Los presupuestos estatales están en apuros debido a la pandemia de Covid-19, con unos ingresos fiscales en caída libre y un fuerte aumento del gasto en seguro de desempleo, programas de bienestar social y servicios de emergencia. Esto supone un problema presupuestario para las escuelas, ya que los estados aportan aproximadamente la mitad de la financiación de las escuelas públicas de todo el país.
¿Cómo pueden afectar los recortes del gasto estatal en educación al rendimiento de los estudiantes? Podemos aprender algo sobre lo que se avecina observando el gasto en educación y los resultados de los estudiantes después de la Gran Recesión, que comenzó a finales de 2007 y terminó en junio de 2009. Los años inmediatamente posteriores a ese período representaron el mayor y más sostenido descenso del gasto nacional por alumno en más de un siglo. El gasto cayó aproximadamente un 7% de media en todo el país, más del 10% en siete estados y más del 20% en dos estados. La mera magnitud de este episodio histórico nos permite examinar si los recortes presupuestarios en educación a gran escala y persistentes perjudican a los estudiantes en general y a los niños pobres en particular.
Examinamos los resultados de los exámenes de cada estado y el número de estudiantes universitarios de primer año desde 2002 hasta 2017 para comparar esos resultados antes y después de los recortes de financiación inducidos por la recesión. Para entender los efectos causales de los recortes, aprovechamos el hecho de que la recesión no afectó al gasto en educación en todos los estados por igual. El gasto cayó más en los estados en los que, antes de la recesión, las escuelas dependían más de los fondos estatales. Sin embargo, esos estados no tenían más probabilidades de experimentar altas tasas de desempleo o pobreza durante la recesión. Esto nos permite separar los efectos de los recortes inducidos por la recesión en el gasto escolar de los efectos más amplios de la propia recesión.
Encontramos que, en general, el dinero importa. Por término medio, una reducción de 1.000 dólares en el gasto por alumno reduce los resultados medios de los exámenes de matemáticas y lectura en un 3,9 por ciento de una desviación estándar y aumenta la diferencia de resultados entre los alumnos negros y los blancos en aproximadamente un 6 por ciento. Una reducción de 1.000 dólares también reduce la tasa de asistencia a la universidad en aproximadamente un 2,6%. Los descensos en las puntuaciones de los exámenes y en la asistencia a la universidad siguieron el descenso inducido por la recesión en el gasto por alumno y no disminuyeron a medida que la economía se recuperaba, proporcionando una prueba más de que los descensos se deben a los cambios en el gasto y no a otros efectos de la recesión.
Seguimiento del impacto de los presupuestos estatales
La relación entre el gasto en educación y los resultados del aprendizaje ha sido objeto de debate durante décadas. En la búsqueda de la causa de la brecha persistente en el rendimiento académico entre los estudiantes ricos y los pobres, las disparidades presupuestarias son un candidato frecuente. Los defensores de los estudiantes pobres han utilizado este argumento para anular las fórmulas de financiación de las escuelas que dependían del dinero local en favor de los mecanismos de financiación estatales, basándose en la suposición de que la financiación estatal dirigiría más dólares a las comunidades de bajos ingresos y elevaría el gasto por alumno a niveles equitativos.
Esta medida ha equiparado el gasto escolar de algunas comunidades pobres con el de los distritos más ricos, y ha contribuido a mejorar los resultados de los estudiantes, como el aumento de las tasas de graduación de la escuela secundaria y los salarios de los adultos (véase «Boosting Educational Attainment and Adult Earnings», investigación, otoño de 2015). Pero también ha hecho que los presupuestos educativos sean más vulnerables a las condiciones económicas generales. Los ingresos recaudados por el Estado se basan en gran medida en los impuestos sobre la renta y las ventas, que son más sensibles a las fluctuaciones del mercado que los ingresos federales o la recaudación de impuestos locales sobre la propiedad. Además, más de la mitad de los estados de Estados Unidos tienen que equilibrar sus presupuestos cada año. Esto significa que cuando más residentes tienen derecho a recibir asistencia financiada por el estado, como Medicaid, la educación puede recibir una parte menor del presupuesto.
Esta dinámica se hizo evidente durante la Gran Recesión, cuando los ingresos reales antes de impuestos cayeron casi un 7 por ciento y el consumo nacional como porcentaje del producto interior bruto cayó 6 puntos porcentuales. Esto condujo a un descenso histórico del gasto por alumno, que coincidió con los primeros descensos a nivel nacional en las puntuaciones de los exámenes en más de 50 años, así como con un menor número de alumnos que acceden por primera vez a la universidad (véase la Figura 1).
Estas tendencias concurrentes son muy sugerentes, pero pueden no reflejar relaciones causales. Una preocupación especial es que sean los cambios en las circunstancias económicas de las familias debido a la recesión, y no las reducciones en el gasto escolar, los que expliquen el descenso de los resultados. Nuestro análisis a continuación pretende separar el efecto de los descensos del gasto escolar inducidos por la recesión del de la propia recesión.
Datos
Enlazamos información de varias fuentes de datos. Los datos de las finanzas escolares proceden de la Encuesta Anual de Finanzas del Sistema Escolar de la Oficina del Censo de Estados Unidos, que contiene datos financieros de los 13.500 distritos escolares públicos de Estados Unidos. Por término medio, aproximadamente el 85% de todo el gasto en educación K-12 se destina a gastos corrientes, es decir, gastos de instrucción y servicios de apoyo prestados ese año. Alrededor del 10% se destina a gastos de capital, que incluyen la construcción, el terreno y el equipamiento. Los salarios y las prestaciones de los empleados son la mayor partida presupuestaria, ya que representan el 67% del gasto total.
Las fuentes de ingresos para el gasto en educación pública difieren sustancialmente según el estado, con diferentes combinaciones de ingresos estatales, locales y federales. Entre 2002 y 2017, alrededor del 48,7 por ciento de los ingresos escolares en todo el país procedían de la financiación estatal, el 41,7 por ciento de fuentes locales y el 9,5 por ciento de la financiación federal. Estos porcentajes difieren drásticamente de un estado a otro: la parte de la financiación que proviene de fuentes estatales oscila entre el 32 por ciento en Nebraska y el 85 por ciento en Hawái.
Los datos de las puntuaciones de los exámenes proceden de la Evaluación Nacional del Progreso Educativo, también conocida como la «Libreta de Calificaciones de la Nación», una prueba que se realiza cada dos años a una muestra representativa de estudiantes de todo el país. Para nuestro análisis, utilizamos las puntuaciones medias estatales disponibles en lectura y matemáticas, centrándonos en los resultados de los alumnos de los colegios públicos de 4º y 8º curso. Estas puntuaciones se basan en los resultados de las pruebas de 4,3 millones de estudiantes individuales de 11.477 distritos escolares entre 2002 y 2017.
Nuestros datos de asistencia a la universidad provienen del Sistema Integrado de Datos de Educación Postsecundaria, basado en encuestas presentadas por instituciones postsecundarias. Las instituciones informan sobre el número de estudiantes de primer año de universidad de cada estado en cada año. Utilizamos estos informes para contar el número de estudiantes de primer año de cada estado en cada año. Para calcular las tasas de asistencia a la universidad de estos años, obtenemos los recuentos de población por edad en cada estado en cada año de la Oficina del Censo de los Estados Unidos. Nuestra medida de asistencia a la universidad es el número de personas que se matriculan por primera vez en la universidad dividido por la media del número de personas de 17 y 18 años en el estado el año anterior a la matriculación. Utilizamos datos adicionales sobre las instituciones postsecundarias para calcular las tasas de asistencia a la universidad por tipo de escuela, como las de dos y cuatro años.
También consideramos las tasas de pobreza, empleo y desempleo, los salarios medios y el valor medio de las viviendas como variables adicionales. Estos datos proceden de diversas fuentes, entre ellas la Oficina del Censo de los Estados Unidos, Small Area Income and Poverty Estimates, la Oficina de Estadísticas Laborales y Zillow. La información sobre la dotación de personal de los distritos escolares y la matrícula de los estudiantes procede del Centro Nacional de Estadísticas Educativas.
Método
Para determinar el efecto de los niveles de gasto escolar en los resultados de los estudiantes, necesitamos identificar el efecto de los descensos del gasto inducidos por la recesión por separado del efecto de la propia recesión. Para ello, analizamos los estados que dependían en gran medida de la financiación estatal de los presupuestos educativos locales antes de la recesión. Esos estados eran más propensos a experimentar descensos en el gasto escolar por razones no relacionadas con la intensidad de la recesión en el estado o con otros cambios políticos que pudieran haber ocurrido en ese momento. Este patrón básico se mantiene por dos razones relacionadas, pero distintas.
En primer lugar, a medida que el mercado laboral empeoraba, aumentaba la demanda de servicios financiados por el Estado, como el seguro de desempleo y Medicaid. Para cubrir estos costes adicionales, muchos estados recortaron sus presupuestos de educación, un efecto de desplazamiento. Antes de la Gran Recesión, los estados gastaban alrededor del 27% de sus presupuestos en educación K-12. Después de 2009, esa cifra se redujo a alrededor del 23%, en promedio, donde se mantuvo hasta 2015. Mirando hacia atrás, vemos un patrón similar durante la recesión a principios de la década de 2000, cuando la proporción del gasto estatal destinado a las escuelas K-12 cayó a alrededor del 27 por ciento de alrededor del 29 por ciento. Esto sugiere que, incluso si los ingresos estatales no cambiaron durante la recesión, los estados que dependían más de los impuestos estatales para financiar las escuelas K-12 tendrían más probabilidades de experimentar recortes en el presupuesto de educación.
La segunda razón está relacionada con la base impositiva para la financiación estatal. En general, la recaudación de impuestos estatales es más sensible a las condiciones económicas que los impuestos locales. Los impuestos estatales proceden en su mayoría de la recaudación de los impuestos sobre la renta y las ventas, que están directamente vinculados a las nóminas y al gasto de los residentes. En cambio, la recaudación de los impuestos locales procede en su mayor parte de los impuestos sobre la propiedad, que tienden a ser más estables incluso cuando los valores del mercado caen. La mayor sensibilidad de los impuestos estatales al ciclo económico sugiere que, incluso si no hubiera un canal de expulsión, los estados que dependen más de los impuestos estatales para financiar las escuelas K-12 experimentarían mayores recortes en el presupuesto educativo. Nos referimos a esto como el efecto de los ingresos.
Diferentes estados tienen diferentes niveles de vulnerabilidad a estos efectos (ver Figura 2). Un ejemplo de un estado muy vulnerable es Hawái. En 2008, las escuelas de Hawái recibían el 85% de su financiación del Estado, y el 75% de los ingresos estatales procedían de los impuestos sobre la renta o las ventas. Por lo tanto, su gasto en educación era muy sensible tanto a los efectos de la exclusión como a los de los ingresos. En cambio, el gasto escolar en un estado como Illinois es menos vulnerable. En 2008, las escuelas de Illinois recibieron sólo el 33% de su financiación del Estado. Como resultado, los presupuestos escolares locales fueron, en promedio, mucho menos sensibles al ciclo económico.
Mientras que el gasto escolar general disminuyó tras el inicio de la recesión, los ingresos procedentes de los impuestos estatales cayeron más bruscamente a través de los canales de crowd-out y de ingresos. Por ello, los estados que dependían más de los ingresos estatales para financiar la educación pública en 2008 debido a las particularidades de sus fórmulas de financiación escolar tendieron a experimentar mayores reducciones del gasto escolar durante la recesión.
En nuestro análisis principal, comparamos los cambios en los resultados después de la recesión entre los estados que dependían más o menos de los ingresos estatales y que, por tanto, experimentaron mayores o menores reducciones del gasto escolar. Para ilustrar nuestro enfoque, en la Figura 3 consideramos que los estados son «más dependientes» si los ingresos estatales representaban el 48 por ciento o más de su gasto en educación K-12 en 2008. A continuación, examinamos cómo cambió el gasto por alumno en esos estados, en promedio, después de 2008, en relación con la propia tendencia del gasto escolar de cada estado antes de la recesión. A continuación, realizamos el mismo análisis en los estados «menos dependientes». El gráfico 3a representa la diferencia de estos cambios en el gasto por alumno entre los dos grupos. La tendencia a la baja después de 2009 confirma que los estados que dependían más de los ingresos estatales para financiar la educación pública experimentaron mayores descensos en el gasto escolar después de la recesión.
A continuación, utilizamos la misma agrupación de estados y el mismo método para comparar los cambios en las puntuaciones medias de los estudiantes en los exámenes (véase la Figura 3b) y la probabilidad de matricularse en la universidad (véase la Figura 3c). Si el gasto escolar afecta a los resultados, la tendencia del gasto debería corresponderse con la tendencia de los resultados de los exámenes y de la asistencia a la universidad. Esto es lo que encontramos.
Nuestro análisis principal utiliza esta misma lógica básica. Estudiamos la relación entre la dependencia de la financiación estatal, los cambios posteriores a la recesión en el gasto escolar y el rendimiento de los estudiantes en los distintos estados. Predecimos cuánto se espera que cambie el gasto escolar de un estado en función de su dependencia anterior de la financiación estatal y estudiamos los efectos de esos cambios previstos en los resultados de los estudiantes. No encontramos pruebas de una relación entre la dependencia de la financiación estatal y la gravedad de una recesión. Esto reduce la preocupación de que los resultados en estos estados hayan disminuido por razones distintas a la disminución de la financiación escolar. Aun así, ajustamos las medidas detalladas de las condiciones económicas del estado al estimar los efectos de los cambios en el gasto escolar en los resultados de los estudiantes.
Resultados
Encontramos que una reducción de 1.000 dólares en el gasto por alumno debido a la recesión condujo a una disminución en las puntuaciones de los estudiantes en los exámenes de alrededor del 3,9 por ciento de una desviación estándar, o alrededor de 1,6 puntos de percentil. Esa reducción de 1.000 dólares también provocó un descenso en la tasa de asistencia a la universidad de los estudiantes de primer año de aproximadamente 1,2 puntos porcentuales, un cambio del 2,6 por ciento. Para entender mejor cómo se desarrollaron estas tendencias, estimamos la medida en que las diferentes partidas presupuestarias se redujeron en respuesta a los descensos inducidos por la recesión.
En general, los distritos escolares respondieron a los descensos de financiación de la era de la recesión recortando el mayor porcentaje de sus presupuestos de capital. Los costes de capital suponen alrededor del 10% de los presupuestos de los distritos, pero representan hasta el 47% de los recortes presupuestarios. Al recortar más del capital, los estados pueden haber sido capaces de recortar sustancialmente menos de los gastos de funcionamiento básicos, como los salarios y las prestaciones de los profesores. De hecho, los gastos corrientes de funcionamiento representan el 85% del gasto total, pero sólo alrededor del 51% de los recortes de gastos.
Aún así, los distritos hicieron recortes sustanciales en el gasto de instrucción. Por cada dólar de recortes en el gasto, encontramos que los distritos redujeron el gasto de instrucción en 0,45 dólares, en promedio. Las reducciones en los costes de las nóminas de los empleados docentes representan aproximadamente la mitad de esa cantidad, mientras que la reducción de las prestaciones supone la mayor parte del resto.
Los distritos recortaron sus gastos en nóminas de forma generalizada, apuntando especialmente a la oficina de orientación. Observamos el recuento global de personal y descubrimos que, de media, un descenso de 1.000 dólares en el gasto se asoció a la contratación de un 3,7 por ciento menos de profesores, un 5,3 por ciento menos de auxiliares educativos, un 3,3 por ciento menos de personal de biblioteca y un 12 por ciento menos de orientadores. Esto supuso aproximadamente 0,3 alumnos más por profesor y 80 alumnos más por orientador.
También observamos cómo los recortes en la financiación estatal de la educación afectaron a los alumnos de color y a los de familias con bajos ingresos. Primero medimos la relación entre la tasa de pobreza de un distrito en 2007, antes de que comenzara la recesión, y los resultados de los estudiantes en los exámenes. Por término medio, comprobamos que un distrito en el que el 30 por ciento de los alumnos proceden de familias con bajos ingresos tiene unos resultados medios en los exámenes que son una desviación estándar más bajos que los de un distrito del mismo estado que no tiene pobreza. A continuación, vemos cómo cambia la relación entre los índices de pobreza de los distritos y los resultados de los exámenes a medida que disminuye el gasto. Nuestros resultados revelan que, cuando el gasto por alumno disminuye en 1.000 dólares, la brecha en los resultados de los exámenes aumenta en aproximadamente un 12 por ciento de una desviación estándar. En resumen, las pérdidas de rendimiento causadas por los recortes del gasto en las escuelas públicas durante la recesión fueron experimentadas de forma desproporcionada por los estudiantes de los distritos de alta pobreza.
Al investigar los efectos en los estudiantes por raza, encontramos efectos negativos de los recortes del gasto escolar para los estudiantes blancos y negros, y efectos pequeños e inconsistentes para los estudiantes hispanos. Los efectos son mayores para los estudiantes negros, lo que sugiere que los recortes en el gasto pueden haber aumentado las diferencias de puntuación entre blancos y negros. Para comprobarlo directamente, restringimos nuestro análisis a los estados que cuentan con un número suficiente de estudiantes negros y blancos para que sus resultados de los exámenes se hagan públicos y calculamos la diferencia de resultados en cada estado para cada año. Encontramos que un recorte del gasto de 1.000 dólares aumentaría la brecha en las puntuaciones medias de los exámenes entre los estudiantes negros y blancos en aproximadamente un 6 por ciento.
Por último, exploramos cómo los recortes del gasto en la recesión afectaron al tipo de universidades a las que asisten los estudiantes, centrándonos en los estudiantes de primer año de universidad. La disminución de la matrícula universitaria causada por los recortes del gasto en la recesión fue impulsada en gran medida por las escuelas de dos años. En general, un descenso de 1.000 dólares en el gasto por alumno redujo la tasa de matriculación por primera vez en las universidades de dos años en un 5,9%, mientras que en las de cuatro años disminuyó en un 1,2% estadísticamente insignificante. La matriculación en las universidades públicas se redujo en un 4%, en comparación con un pequeño (y estadísticamente insignificante) aumento del 1,7% en las universidades privadas. También examinamos las escuelas clasificadas como instituciones al servicio de las minorías, que incluyen las universidades históricamente negras, las universidades tribales y las escuelas que matriculan a un gran número de estudiantes hispanos o asiáticos. Estas instituciones experimentaron un descenso relativo del 10% en la asistencia, aunque estas estimaciones tienden a ser imprecisas y no son estadísticamente significativas. En conjunto, estos patrones sugieren que la disminución de la matrícula universitaria debida a los recortes del gasto reflejó una reducción de la matrícula en las instituciones menos selectivas y que atienden a las minorías.
Dado que estos efectos de la matrícula universitaria son impulsados por las instituciones públicas, cabe preguntarse si nuestros resultados reflejan un efecto de la matrícula. En concreto, si los estados que experimentaron los mayores recortes presupuestarios de la recesión también fueron propensos a aumentar la matrícula estatal, esto podría explicar parcialmente nuestros resultados de asistencia a la universidad. Para evaluar esta posibilidad, revisamos los datos federales sobre las finanzas de la educación superior de los estados, las tasas de matrícula de las universidades y los ingresos de las ayudas financieras y las becas Pell. Encontramos que los cambios en el gasto por alumno debidos a la recesión no están relacionados con las tasas de matrícula universitaria de los estados, la matrícula estatal, las becas Pell o la matrícula de las escuelas privadas. En resumen, no encontramos pruebas de que los efectos de la asistencia a la universidad se deban a un efecto de las matrículas.
Los recortes del gasto son importantes
Desde 1966, cuando el Informe Coleman planteó por primera vez la cuestión, los responsables políticos y los académicos han debatido si el gasto en la escuela pública es importante para los resultados de los estudiantes. Cada vez hay más consenso en que el dinero puede ser importante. Pero hasta la fecha no ha habido ningún estudio que analice cómo responden las escuelas a los grandes recortes de financiación y cómo los recortes afectan a los resultados de los alumnos. Nuestros resultados confirman que el dinero importa en la educación y proporcionan nuevas pruebas de que los recortes en el gasto escolar también importan.
Demostramos que la disminución del apoyo estatal y los consiguientes recortes en los presupuestos escolares locales pueden frenar el progreso de los estudiantes con consecuencias potencialmente duraderas. En primer lugar, los recortes del gasto que siguieron a la Gran Recesión detuvieron un aumento de cinco décadas en las puntuaciones de los estudiantes en lectura y matemáticas, iniciando lo que algunos han llamado una «década perdida» en términos de rendimiento de los estudiantes. En segundo lugar, esos recortes también se asociaron a una menor tasa de asistencia a la universidad entre los estudiantes que estaban en camino de convertirse en estudiantes de primer año, lo que posiblemente socavó el impulso de algunos estudiantes durante un momento crítico de la transición de K-12 a la educación superior. Estas consecuencias son evidentes a pesar de la Ley Federal de Recuperación y Reinversión de 2009, un programa de estímulo que compensó parcialmente los recortes del gasto en educación. Sus fondos fueron insuficientes para compensar totalmente las pérdidas, aunque probablemente ayudaron a reducir la gravedad de los recortes en los años inmediatamente posteriores a la recesión.
Más de una década después, algunos de los recortes del gasto en educación relacionados con la Gran Recesión aún no se han restablecido totalmente. En la era de la pandemia, mientras nos enfrentamos a otra recesión inminente y a presupuestos estatales limitados, parece probable que los próximos años incluyan más recortes. La financiación federal de estímulo puede ser necesaria para ayudar a prevenir efectos perjudiciales similares en el rendimiento de los estudiantes.
Además, dado que las consecuencias de recortar el gasto en educación pública son duraderas, los estados que se enfrentan a una serie de decisiones financieras difíciles pueden querer priorizar la restauración de los presupuestos de educación tan pronto como sea posible después de la recuperación. Aunque el impacto de los tiempos económicos difíciles en las escuelas públicas puede sentirse durante años, la gravedad de las consecuencias para los estudiantes puede minimizarse manteniendo el apoyo a la instrucción tanto como sea posible.
C. Kirabo Jackson es profesor de desarrollo humano y política social en la Universidad Northwestern, donde Cora Wigger es candidata al doctorado. Heyu Xiong es profesor asistente en la Universidad Case Western Reserve. Este artículo es una adaptación de un estudio titulado «Do School Spending Cuts Matter? Evidence from The Great Recession», de próxima publicación en el American Economic Journal: Economic Policy.