Reforma de las regalías federales del petróleo y el gas

Cuando el gobierno federal cambió por última vez su tasa de regalías para la producción de petróleo y gas en las tierras públicas de Estados Unidos, el monopolio de la Standard Oil había sido roto recientemente, el Modelo A de Ford aún no había salido de la línea de montaje, el escándalo de Teapot Dome aún no había estallado y sacudido el Departamento del Interior de Estados Unidos y la administración del presidente Warren G. Harding, y los años 20 acababan de comenzar a rugir. En los 95 años transcurridos desde que la Ley de Arrendamiento de Minerales fijó por primera vez la tasa de regalías federales para el petróleo y el gas en un 12,5%, las políticas de ingresos del gobierno federal en materia de petróleo y gas han permanecido firmemente fijadas en el pasado, mientras que los gobiernos estatales y los propietarios privados de tierras han actualizado, una y otra vez, las condiciones para el desarrollo en sus tierras.

Como resultado de la incapacidad del gobierno federal para modernizar su programa de petróleo y gas, los contribuyentes estadounidenses están perdiendo más de 730 millones de dólares en ingresos cada año. Al mismo tiempo, las empresas petroleras y de gas están acumulando contratos de arrendamiento y se quedan sin derechos de perforación en decenas de millones de acres de tierras públicas. Cuando las empresas han perforado en busca de petróleo y gas, el público estadounidense a menudo ha tenido que pagar la factura de la limpieza de los daños ambientales que han dejado tras de sí.

El 17 de abril, la administración Obama señaló que emprendería reformas muy necesarias para llevar el programa de petróleo y gas del gobierno federal al siglo XXI. A través de lo que se conoce como Advanced Notice of Proposed Rulemaking, o ANPR, la Oficina de Administración de Tierras, o BLM, está aceptando ideas sobre cómo reformar sus tasas de regalías, requisitos de fianza, ofertas mínimas y tarifas de alquiler. Estas reformas garantizarán que los contribuyentes reciban una compensación justa por el desarrollo de sus recursos y que las empresas sean responsables de pagar cualquier limpieza relacionada con su actividad de perforación.

Este informe proporciona una breve introducción a la actual política de ingresos del petróleo y el gas, analiza las áreas específicas de esa política que la administración de Obama se ha comprometido a examinar y, por último, sugiere algunas ideas de sentido común para la reforma.

Regalías

Las regalías federales del petróleo y el gas de los Estados Unidos son los pagos realizados por las empresas al gobierno federal por el petróleo y el gas extraído en tierras y aguas públicas. Con un canon, los propietarios del recurso -en este caso, los contribuyentes estadounidenses- cobran una parte de los beneficios basada en el valor o el volumen del petróleo y el gas extraído. En las tierras federales propiedad de los contribuyentes, como las gestionadas por el Servicio Forestal de EE.UU. y la BLM, las empresas de petróleo y gas pagan cánones al Tesoro de EE.UU., lo que hace que los cánones sean una de las mayores fuentes de ingresos no fiscales del gobierno federal. Con la excepción de Alaska, los ingresos se reparten entre el Tesoro y el estado en el que se encuentra el arrendamiento federal. Aunque todos los contribuyentes tienen un interés financiero en garantizar que los cánones de las tierras federales ofrezcan un rendimiento justo, los estados productores de petróleo y gas -principalmente los que se concentran en el oeste- tienen un interés especialmente alto, ya que este dinero se destina a financiar escuelas, carreteras y otras prioridades.

Actualmente, el gobierno federal cobra un canon de sólo el 12,5% sobre el petróleo y el gas extraído de las tierras públicas. Esta tasa no se ha actualizado desde 1920; desde entonces, los avances tecnológicos y la evolución de los mercados han hecho que la extracción de petróleo y gas sea más eficiente y mucho más lucrativa. En 2014, las cinco grandes compañías petroleras -BP, Chevron, ConocoPhillips, Exxon Mobil y Shell- obtuvieron 90.000 millones de dólares de beneficios.

En respuesta a la cambiante dinámica del mercado y para reflejar mejor las prácticas modernas de perforación, los propietarios de tierras estatales y privadas han actualizado sus tasas de regalías. Texas cobra un canon del 25% por los arrendamientos en las tierras universitarias y escolares del estado -tierras reservadas para apoyar financieramente a estas instituciones estatales-, mientras que Nuevo México y Dakota del Norte cobran un 18,75% por la producción de petróleo y gas en tierras públicas. Muchos estados occidentales, como Wyoming, Utah, Montana y Colorado, cobran un 16,67% de cánones por los arrendamientos de propiedad estatal. Un estudio del CAP reveló que los propietarios de tierras privadas también cobran cánones más altos que el gobierno federal. Por ejemplo, los documentos de arrendamiento de Texas y Luisiana muestran que los propietarios privados cobran a las empresas de petróleo y gas un canon del 25% por los recursos extraídos de sus tierras.

Además, el canon de las tierras federales es un 50% inferior al de las perforaciones en aguas federales de la plataforma continental exterior. La administración del ex presidente George W. Bush aumentó en dos ocasiones la tasa de regalías para la perforación en alta mar hasta su nivel actual del 18,75 por ciento. Según el Center for Western Priorities, si el canon federal en tierra fuera el mismo que en alta mar, el gobierno estadounidense recaudaría 730 millones de dólares más cada año. Un estudio de la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno, o GAO, también encontró que, en comparación con otros países, la tasa de regalías para la perforación en tierras federales de EE.UU. es uno de los más bajos del mundo.

En su anuncio ANPR que publicará una nueva regla para modernizar las políticas de ingresos de petróleo y gas de la BLM, la administración de Obama pidió la opinión sobre una serie de posibles estructuras de regalías, incluyendo una tasa de regalías fijas y una tasa de regalías flexibles que podrían ajustarse en respuesta a las condiciones cambiantes del mercado. Sobre la base de un examen de las disposiciones relativas a los cánones en las tierras estatales y privadas, el CAP recomienda que la nueva normativa establezca un mínimo del 18,75% para el tipo de canon, al tiempo que permite al secretario del Interior la facultad de aumentar el tipo en respuesta a las condiciones del mercado, sin necesidad de elaborar nuevas normas. En un informe reciente – «Una parte justa: The Case for Updating Federal Royalties», el Center for Western Priorities propuso un canon de escala móvil en el que el secretario de Interior puede aumentar las tasas en función de los precios del petróleo y el gas natural o de la ubicación de los recursos conocidos, donde la tasa podría aumentar en una zona de producción conocida frente a una zona más especulativa.

El concepto de establecer un nuevo mínimo para la tasa de canon y permitir al mismo tiempo la discreción de aumentar la tasa por encima de ese mínimo es similar a las políticas que rigen la minería de superficie del carbón en tierras públicas. Este cambio de norma también representaría una ampliación de sentido común de la autoridad del secretario del Interior para aplicar un canon de escala móvil en determinados arrendamientos de petróleo y gas en circunstancias limitadas. Sin embargo, es fundamental que la administración establezca un nivel mínimo más alto que el 12,5% para el canon; sin un nivel mínimo, la futura política de cánones será muy susceptible a las presiones políticas para ofrecer exenciones de cánones a expensas de los contribuyentes estadounidenses.

Por su parte, la industria del petróleo y el gas lleva mucho tiempo argumentando que el aumento de los cánones provocará una importante disminución de la producción; sin embargo, las pruebas no respaldan sus afirmaciones. La cuenca del Pérmico, en el oeste de Texas, por ejemplo, ha sido el lugar donde se ha producido el mayor aumento regional de la producción de petróleo y gas en los últimos ocho años, con una producción diaria de petróleo que se ha duplicado con creces durante ese tiempo, pasando de 850.000 barriles diarios a casi 2 millones de barriles diarios. Gran parte del desarrollo y la producción de la cuenca del Pérmico se produce en las tierras universitarias del sistema de la Universidad de Texas, por las que las empresas de petróleo y gas pagan un canon del 25%.

Desde el punto de vista de los recursos, la cuenca del Pérmico no es un caso excepcional. Según el Servicio Geológico de EE.UU. y el Comité de Gas Potencial -compuesto por expertos de la industria del petróleo y el gas- los avances en la tecnología de perforación y exploración dan a las Montañas Rocosas y a otras zonas del Oeste un potencial de hidrocarburos similar al de la cuenca del Pérmico; es decir, tienen un fuerte potencial de yacimientos de petróleo y gas significativos y económicamente viables. Dado que gran parte de estos futuros yacimientos de petróleo y gas se encuentran en tierras públicas estadounidenses, es aún más urgente que el gobierno de Obama aumente las tasas de regalías antes de que los contribuyentes pierdan su parte de las ganancias.

Fianza

Cuando una empresa de petróleo y gas licita con éxito en un contrato de arrendamiento, debe depositar una fianza -o un seguro- para garantizar que cumplirá con los términos del contrato, incluyendo los costos de limpieza por desastres no vistos durante la producción y después de que el pozo deje de producir. Los requisitos de fianza en terrenos federales no se han actualizado en más de 50 años. En la actualidad, en virtud de la normativa establecida en 1951, una empresa puede obtener una fianza nacional para todos sus pozos de petróleo y gas en terrenos públicos por sólo 150.000 dólares. Si se ajusta a la inflación, esa cuota de 150.000 dólares sería de casi 1,4 millones en dólares de 2015. Siguiendo este mismo cálculo de inflación, la fianza estatal aumentaría de 25.000 a 270.500 dólares, y la fianza de un arrendamiento individual -fijada en 1960- aumentaría de 10.000 a 80.000 dólares.

Debido a que las empresas pueden pagar tan poco por las fianzas estatales y nacionales, la fianza de los pozos individuales puede ser de tan sólo 50 dólares por pozo.En Wyoming, en 2008, el coste de la limpieza de un solo pozo de gas o petróleo ascendía a 582.829 dólares. El estado de Wyoming estima que el coste medio de la limpieza y recuperación de un solo pozo oscila entre 2.500 y 7.500 dólares; esta estimación no incluye los costes de recuperación de otras partes de las operaciones de gas y petróleo, como el desmantelamiento de las carreteras, los emplazamientos de las estaciones de compresión y los estanques de contención. Algunas estimaciones son mucho más elevadas. Según el director del Departamento de Agricultura y Economía Aplicada de la Universidad de Wyoming, la recuperación de un solo pozo de petróleo o gas cuesta alrededor de 30.000 dólares.

CAP recomienda que la administración Obama actualice las normas actuales para establecer los requisitos de fianza en función del número de pozos que habría que recuperar. La Comisión de Ferrocarriles de Texas, por ejemplo, exige que una empresa deposite 25.000 dólares para 10 o menos pozos; 50.000 dólares para entre 10 y 100 pozos; y 250.000 dólares para 100 o más pozos. Según las estimaciones de los costes de recuperación, incluso estos requisitos parecen ser demasiado bajos para cubrir los posibles costes de limpieza. La fianza requerida por pozo debería reflejar el coste medio de recuperación de cada emplazamiento para proteger a los contribuyentes del coste de la limpieza. Algunos expertos han pedido una fianza de 20.000 dólares por pozo, y otros requisitos de fianza para las instalaciones adicionales asociadas a las operaciones de perforación.

Ofertas de bonificación mínimas aceptables

Una oferta de bonificación es el pago que una empresa de petróleo y gas ofrece para comprar un arrendamiento en tierras públicas. Si es aceptada por el gobierno federal, la oferta de bonificación otorga a la empresa el derecho a perforar en las tierras arrendadas durante un período de 10 años. En la actualidad, la BLM exige que la oferta de bonificación de una empresa sea de al menos 2 dólares por acre -lo que se conoce como oferta mínima- para obtener el derecho a perforar en un contrato de arrendamiento.

En el actual proceso de arrendamiento federal, las parcelas que la BLM ofrece para su arrendamiento suelen ser propuestas, o sugeridas a la BLM, por las empresas petroleras y de gas. Al proponer una parcela, las empresas expresan un interés financiero en la tierra y, en teoría, deberían estar dispuestas a pagar un precio justo por los arrendamientos. Sin embargo, en el primer trimestre de 2015, el 25% de los arrendamientos federales vendidos en siete estados occidentales se vendieron a 2 dólares por acre, la oferta mínima. Además, los arrendamientos emitidos de forma no competitiva -en los que no se ofreció ninguna oferta durante al menos dos años- suponen el 40 por ciento de los arrendamientos de la BLM vigentes en la actualidad. Esta gran proporción de arrendamientos que se ofrecen por la oferta mínima de 2 dólares por acre debería preocupar tanto a los responsables políticos como a los contribuyentes.

En muchos casos, las ofertas de bonificación en las tierras públicas federales son significativamente más altas que la oferta mínima, lo que sugiere que el límite mínimo puede y debe ser elevado. Por ejemplo, la oferta más alta en la más reciente venta de arrendamiento de parcelas federales en Colorado, celebrada en mayo de 2015, fue de 10.100 dólares por acre. Para las parcelas federales en Montana, la oferta de bonificación más alta fue también en una venta de arrendamiento de mayo de 2015 y fue de 825 dólares por acre. En Utah, fue de 500 dólares por acre. Del mismo modo, la media de las ofertas de bonificación por acre también fue muy superior a la oferta mínima en las ventas de arrendamiento más recientes en Wyoming, donde la oferta media de bonificación fue de 21 dólares por acre y en Utah, con una oferta media de 19 dólares por acre. Las ofertas de bonificación en tierras de propiedad estatal también parecen estar muy por encima de la oferta mínima del gobierno federal. La oferta más alta en la última venta de arrendamiento en Texas para las tierras universitarias fue de 6.503 dólares por acre.

Según algunos expertos, la oferta mínima aceptable debería aumentarse para tener en cuenta el llamado valor de opción del recurso. El valor de opción -o la capacidad de retrasar una decisión hasta que se disponga de más información- es un concepto que se ha incorporado desde hace tiempo a la legislación sobre recursos naturales para tener en cuenta la incertidumbre en torno a los mercados, la tecnología y los costes medioambientales y sociales. Cuando el gobierno federal vende un arrendamiento, vende la opción futura de los contribuyentes de explotar esos recursos, aunque el arrendamiento sea más lucrativo en una fecha futura. Cuando el gobierno federal arrienda una parcela para la perforación de petróleo y gas, por ejemplo, también vende la opción futura del público de utilizar esa tierra de alguna otra manera y para algún otro propósito. Por lo tanto, la oferta mínima debe elevarse para garantizar que los contribuyentes reciban una compensación justa por perder la capacidad de explotar esos recursos en el futuro, cuando las condiciones puedan ser más favorables, o para evitar la pérdida de un uso más valioso de la tierra. Del mismo modo, se puede argumentar que el gobierno no debería emitir arrendamientos no competitivos. Si el mercado no está fijando un precio justo para estas tierras, el gobierno debería aprovechar al máximo el valor de la opción y administrar los recursos de los contribuyentes para un momento o uso más favorable.

Tasas de alquiler

Para preservar sus derechos de perforación en un contrato de arrendamiento, el arrendatario está obligado a pagar una tasa de alquiler anual al gobierno federal. Las tasas de alquiler actuales se fijan en 1,50 dólares por acre durante los primeros cinco años de arrendamiento, y en 2 dólares por acre a partir de entonces. En su anuncio de la próxima reglamentación sobre el petróleo y el gas, el gobierno de Obama pidió opiniones sobre cómo crear «un mayor incentivo financiero para que las empresas de petróleo y gas desarrollen sus arrendamientos con prontitud o renuncien a ellos». De hecho, las empresas de petróleo y gas se quedan habitualmente sin hacer uso de los arrendamientos no productivos, lo que hace que estas zonas queden fuera del alcance del público estadounidense, que es el propietario de las mismas. A finales del año fiscal 2014, más de 34,5 millones de acres de tierras federales estaban bajo arrendamiento para el petróleo y el gas, sin embargo, sólo alrededor de 12,7 millones de esos acres -menos del 37 por ciento- estaban realmente produciendo petróleo o gas.

La Oficina General de Tierras de Texas, que gestiona las tierras de propiedad del estado en beneficio de la educación pública, ha creado un incentivo para utilizar o renunciar a los arrendamientos en las tierras escolares del estado mediante el uso de una tasa de alquiler gradual. En los dos primeros años de arrendamiento, la tasa de alquiler es de 5 dólares por acre. En el tercer año de arrendamiento, esa tasa sube a 2.500 dólares por acre para incentivar la perforación o devolver el arrendamiento a los ciudadanos de Texas. Los arrendamientos en tierras públicas federales tienen plazos de 10 años, pero el gobierno federal podría adoptar un enfoque similar al de Texas. El CAP recomienda que el gobierno federal aumente las tasas de alquiler en el cuarto o quinto año de un contrato de arrendamiento para desincentivar a los arrendatarios a que se queden de brazos cruzados con sus derechos de perforación en tierras públicas.

En Texas, los contratos de arrendamiento de petróleo y gas en las tierras universitarias exigen a las empresas que paguen por adelantado las tasas de alquiler de los tres años de duración del contrato, al igual que muchos propietarios de tierras privadas. Esto disuade a las empresas petroleras y de gas de comprar contratos de arrendamiento con el propósito de mantenerlos y luego revenderlos cuando el mercado mejore, subcotizando al contribuyente estadounidense. Sin embargo, el efecto disuasorio de un arrendamiento «pagado» requeriría que las tasas de alquiler fueran lo suficientemente altas como para representar con mayor precisión el valor de la tierra. Una empresa de petróleo y gas de Nuevo México ha argumentado que las tasas de alquiler deberían ser de al menos 100 dólares por acre, señalando que este precio no disuadiría a las empresas de pujar por los arrendamientos. Esta empresa también argumenta que el pago de un alquiler completo por adelantado elimina el proceso confuso y lento de pagar las tasas de alquiler cada año.

Conclusión

Con las tasas actuales de los cánones, los requisitos de fianza, las ofertas mínimas y las tasas de alquiler de las tierras públicas -algunas de las cuales no se han actualizado en casi un siglo- los contribuyentes estadounidenses y los estados productores de energía no están recibiendo un rendimiento justo del desarrollo de sus valiosos recursos. Desde el punto de vista empresarial, el gobierno federal va a la zaga de los estados y los propietarios privados de tierras en la defensa de los intereses financieros de sus accionistas: Los contribuyentes estadounidenses. La próxima normativa que aborda el proceso de arrendamiento de petróleo y gas a nivel federal es una oportunidad fundamental para que el gobierno de Obama reevalúe la forma en que se arriendan las tierras públicas y garantice que el público reciba una parte justa y equitativa de estos recursos compartidos.

Nicole Gentile es la Directora de Campañas del Proyecto de Tierras Públicas del Center for American Progress.

La autora desea agradecer a Matt Lee-Ashley, Carl Chancellor, Anne Paisley, Emily Haynes y Alexis Evangelos por sus contribuciones.