Szövetségi olaj- és gázipari jogdíj- és bevételi reform

Amikor a szövetségi kormány utoljára változtatott az amerikai közterületeken folyó olaj- és gázkitermelésre vonatkozó jogdíjak mértékén, a Standard Oil monopóliuma még csak nemrég tört meg, a Ford A-modell még mindig nem gördült le a futószalagról, a Teapot Dome-botrány még nem tört ki és nem rázta meg az Egyesült Államok Belügyminisztériumát és Warren G. Harding elnök kormányát, és a 20-as évek még csak most kezdtek dübörögni. Az alatt a 95 év alatt, mióta az ásványi lízingről szóló törvény először 12,5 százalékban határozta meg az olajra és a gázra vonatkozó szövetségi jogdíj mértékét, a szövetségi kormány olaj- és gázbevételi politikája szilárdan a múltban rögzült, miközben az állami kormányok és a magánföldtulajdonosok újra és újra frissítették a földjeiken történő fejlesztés feltételeit.

A szövetségi kormány olaj- és gázprogramjának korszerűsítésének elmulasztása miatt az amerikai adófizetők évente több mint 730 millió dollárnyi bevételtől esnek el. Ugyanakkor az olaj- és gázipari vállalatok felhalmozzák a bérleti szerződéseket, és tétlenül ülnek a több tízmillió hektárnyi közterület fúrási jogán. Amikor a vállalatok olaj- és gázkitermelésre fúrtak, gyakran az amerikai lakosság állta a számlát a hátrahagyott környezeti károk eltakarításáért.

Április 17-én az Obama-kormányzat jelezte, hogy a szövetségi kormány olaj- és gázprogramjának 21. századba való átültetése érdekében olyan reformokat fog végrehajtani, amelyekre nagy szükség van. A Bureau of Land Management, azaz a BLM az úgynevezett Advanced Notice of Proposed Rulemaking, azaz ANPR révén elfogadja az ötleteket arra vonatkozóan, hogy miként lehetne megreformálni a jogdíjak mértékét, a kötvénykövetelményeket, a minimális ajánlatokat és a bérleti díjakat. Ezek a reformok biztosítani fogják, hogy az adófizetők méltányos kompenzációt kapjanak az erőforrásaik fejlesztéséért, és hogy a vállalatokat felelőssé tegyék a fúrási tevékenységükkel kapcsolatos tisztítási költségek megfizetéséért.

Ez a tájékoztató rövid bevezetést nyújt a jelenlegi olaj- és gázbevételi politikáról, áttekinti a politika azon konkrét területeit, amelyek vizsgálatát az Obama-kormányzat vállalta, és végül néhány józan reformötletet javasol.

Jogdíjak

Az Egyesült Államok szövetségi olaj- és gázjogdíjai a vállalatok által a szövetségi kormánynak fizetett, a közterületeken és vizeken kitermelt olajért és gázért fizetett díjak. A jogdíjjal az erőforrás tulajdonosai – ebben az esetben az amerikai adófizetők – a kitermelt olaj és gáz értéke vagy mennyisége alapján részesülnek a nyereségből. Az adófizetők tulajdonában lévő szövetségi földeken, például az amerikai erdészeti szolgálat és a BLM által kezelt területeken az olaj- és gázipari vállalatok jogdíjat fizetnek az amerikai államkincstárnak, így a jogdíj a szövetségi kormány egyik legnagyobb nem adójellegű bevételi forrása. Alaszka kivételével a bevételek felosztása úgy történik, hogy körülbelül fele az államkincstárhoz, fele pedig ahhoz az államhoz kerül, ahol a szövetségi bérlemény található. Bár minden adófizetőnek anyagi érdeke fűződik ahhoz, hogy a szövetségi földek után járó jogdíjak tisztességes megtérülést biztosítsanak, az olaj- és gáztermelő államok – elsősorban a nyugaton koncentrálódó államok – különösen érdekeltek, mivel ebből a pénzből iskolákat, utakat és más prioritásokat finanszíroznak.

A szövetségi kormány jelenleg csak 12,5 százalékos jogdíjat számít fel az állami földekből kitermelt olaj és gáz után. Ezt a mértéket 1920 óta nem frissítették; azóta a technológiai fejlődés és a változó piacok hatékonyabbá és sokkal jövedelmezőbbé tették az olaj- és gázkitermelést. 2014-ben az öt nagy olajtársaság – BP, Chevron, ConocoPhillips, Exxon Mobil és Shell – 90 milliárd dollár nyereséget termelt.

A változó piaci dinamikára reagálva és a modern fúrási gyakorlat jobb tükrözése érdekében az állami és magánföldtulajdonosok frissítették a jogdíjak mértékét. Texas 25 százalékos jogdíjat számít fel az állam egyetemi és iskolai földjein – az ezen állami intézmények pénzügyi támogatására elkülönített állami földterületeken – történő bérbeadásért, míg Új-Mexikó és Észak-Dakota 18,75 százalékot számít fel az állami földeken történő olaj- és gázkitermelésért. Számos nyugati állam, köztük Wyoming, Utah, Montana és Colorado 16,67 százalékos jogdíjat számít fel az állami tulajdonú bérleti szerződésekre. A CAP felülvizsgálata megállapította, hogy a magánföldtulajdonosok is magasabb jogdíjakat számítanak fel, mint a szövetségi kormány. Például a texasi és louisianai bérleti dokumentumok szerint a magánföldtulajdonosok 25 százalékos jogdíjat számítanak fel az olaj- és gázipari vállalatoknak a földjükről kitermelt erőforrások után.

Mi több, a szövetségi földeken a jogdíj mértéke 50 százalékkal alacsonyabb, mint a szövetségi vizeken, a külső kontinentális talapzaton történő fúrások jogdíja. George W. Bush korábbi elnök kormánya kétszer is megemelte a tengeri fúrások jogdíjának mértékét a jelenlegi 18,75 százalékos szintre. A Center for Western Priorities szerint, ha a szárazföldi szövetségi jogdíj mértéke megegyezne a tengeri jogdíj mértékével, az amerikai kormány évente 730 millió dollár többletbevételt kapna. A kormányzati elszámoltatási hivatal (Government Accountability Office, GAO) felülvizsgálata azt is megállapította, hogy más országokkal összehasonlítva az amerikai szövetségi földeken történő fúrásokért fizetendő jogdíj mértéke az egyik legalacsonyabb a világon.

Az ANPR bejelentésében, miszerint új szabályt fog közzétenni a BLM olaj- és gázbevételi politikájának korszerűsítésére, az Obama-kormányzat számos lehetséges jogdíjstruktúrával kapcsolatban kért véleményt, beleértve a rögzített jogdíjakat és a változó piaci feltételekhez igazítható, rugalmas jogdíjakat. Az állami és magánterületekre vonatkozó jogdíjrendelkezések áttekintése alapján a CAP azt javasolja, hogy az új rendeletek 18,75 százalékban határozzák meg a jogdíj mértékének alsó határát, ugyanakkor a belügyminiszter számára lehetővé teszik, hogy a piaci feltételek függvényében, további szabályalkotás nélkül emelje a mértéket. Egy nemrégiben kiadott jelentésben – “A Fair Share: The Case for Updating Federal Royalties”-ban a Center for Western Priorities egy csúszó skálájú jogdíjat javasolt, ahol a belügyminiszter az olaj- és földgázárak vagy az ismert erőforrások elhelyezkedése alapján növelheti a díjakat, ahol a díj egy olyan területen emelkedhet, ahol ismert a termelés, szemben egy olyan területtel, ahol inkább spekulatív a termelés.

A jogdíj mértékére vonatkozó új alsó határ megállapításának koncepciója, amely ugyanakkor lehetővé teszi, hogy a mértéket az alsó határ felett mérlegelés alapján emeljék, hasonló az állami földeken történő külszíni szénbányászatra vonatkozó politikához. Ez a szabálymódosítás a belügyminiszter azon hatáskörének józan kiterjesztését is jelentené, hogy korlátozott körülmények között csúszó mértékű jogdíjat alkalmazzon bizonyos olaj- és gázbérletekre. Létfontosságú azonban, hogy a kormányzat a 12,5 százaléknál magasabb alsó határt határozzon meg a jogdíj mértékére; alsó határ nélkül a jövőbeni jogdíjpolitika nagyon érzékeny lesz arra a politikai nyomásra, hogy az amerikai adófizetők kárára jogdíjkedvezményeket biztosítson.

A maga részéről az olaj- és gázipar régóta azzal érvel, hogy a magasabb jogdíjak a termelés jelentős csökkenését fogják eredményezni; a bizonyítékok azonban nem támasztják alá állításaikat. A nyugat-texasi Permian-medencében például az elmúlt nyolc évben a legnagyobb regionális olaj- és gáztermelés növekedett: a napi olajtermelés ez idő alatt több mint kétszeresére, napi 850 000 hordóról közel 2 millió hordóra nőtt. A Permian-medencei fejlesztés és kitermelés nagy része a University of Texas System egyetemi földterületein történik, amelyek után az olaj- és gázipari vállalatok 25 százalékos jogdíjat fizetnek.

A Permian-medence az erőforrások szempontjából nem számít kiugrónak. Az Amerikai Földtani Intézet és a Potenciális Gáz Bizottság – amely az olaj- és gázipar szakértőiből áll – szerint a fúrási és feltárási technológia fejlődésének köszönhetően a Sziklás-hegység és más nyugati területek a Permi-medencéhez hasonló szénhidrogén-potenciállal rendelkeznek; vagyis jelentős és gazdaságilag életképes olaj- és gáztározókkal rendelkeznek. Tekintettel arra, hogy ezen jövőbeli olaj- és gázkitermelésre alkalmas területek nagy része az Egyesült Államok közterületein található, még sürgetőbb, hogy az Obama-kormányzat emelje a jogdíjakat, mielőtt az adófizetők lemaradnak a nyereségből való részesedésükről.

Kötvény

Amikor egy olaj- és gázipari vállalat sikeresen pályázik egy bérleti szerződésre, kötvényt – vagy biztosítást – kell kötnie annak biztosítására, hogy betartja a bérleti szerződés feltételeit, beleértve a termelés során és a kút termelésének leállítása után a nem látható katasztrófák felszámolási költségeit. A szövetségi földterületekre vonatkozó kötvénykövetelményeket több mint 50 éve nem frissítették. Jelenleg az 1951-ben hozott szabályozás szerint egy vállalat az állami földeken lévő összes olaj- és gázkútjára országos szintű kötvényt tud kötni, mindössze 150 000 dollárért. Az inflációval kiigazítva ez a 150 000 dolláros díj 2015-ben közel 1,4 millió dollár lenne. Ugyanezzel az inflációval számolva az egész államra kiterjedő biztosíték 25 000 dollárról 270 500 dollárra emelkedne, és az 1960-ban meghatározott egyedi bérleti díj 10 000 dollárról 80 000 dollárra emelkedne.

Miatt a vállalatok ilyen keveset tudnak fizetni az egész államra és az egész államra kiterjedő biztosítékért, az egyes kutakra vonatkozó biztosíték kútonként akár 50 dollár is lehet. 2008-ban Wyomingban egyetlen gáz- vagy olajkút megtisztításának költsége 582 829 dollárra rúgott. Wyoming állam becslése szerint egy kút megtisztításának és rekultivációjának átlagos költsége 2500 és 7500 dollár között van; ez a becslés nem tartalmazza az olaj- és gázipari műveletek más részeinek, például az utak, a kompresszorállomások és a tárolómedencék felszámolásának rekultivációs költségeit. Egyes becslések ennél jóval magasabbak. A Wyomingi Egyetem Mezőgazdasági és Alkalmazott Közgazdasági Tanszékének vezetője szerint egyetlen olaj- vagy gázkút helyreállítása körülbelül 30 000 dollárba kerül.

A CAP azt javasolja, hogy az Obama-kormányzat frissítse a jelenlegi szabályokat, és a helyreállításra szoruló kutak száma alapján határozzon meg kötvénykövetelményeket. A Texas Railroad Commission például 10 vagy kevesebb kút esetén 25 000 dollárt, 10 és 100 kút között 50 000 dollárt, 100 vagy több kút esetén pedig 250 000 dollárt ír elő. A helyreállítási költségbecslések alapján még ezek a követelmények is túl alacsonynak tűnnek ahhoz, hogy fedezzék a lehetséges helyreállítási költségeket. A kútonként megkövetelt biztosítéknak tükröznie kellene az egyes telephelyek helyreállításának átlagos költségeit, hogy az adófizetőket megvédjék a tisztítás költségeitől. Egyes szakértők kútonként 20 000 dolláros kauciót, és további kauciókövetelményeket követelnek a fúrási műveletekhez kapcsolódó további létesítményekre vonatkozóan.

Minimálisan elfogadható bónuszajánlatok

A bónuszajánlat az az összeg, amelyet egy olaj- és gázipari vállalat az állami földterületek bérletének megvásárlásáért ajánl. Ha a szövetségi kormány elfogadja, a bónuszajánlat 10 évre biztosítja a vállalat számára a jogot, hogy a bérelt földterületen fúrásokat végezzen. A BLM jelenleg megköveteli, hogy a vállalat bónuszajánlata legalább 2 dollár legyen hektáronként – ez a minimális ajánlat – ahhoz, hogy elnyerje a fúrási jogot a bérleti szerződésen.

A jelenlegi szövetségi bérbeadási eljárás szerint a BLM által bérbeadásra felkínált földrészleteket általában az olaj- és gázipari vállalatok jelölik, vagy javasolják a BLM-nek. A parcellák jelölésével a vállalatok pénzügyi érdekeltségüket fejezik ki a földterület iránt, és elméletileg hajlandónak kellene lenniük tisztességes árat fizetni a bérletért. Mégis, 2015 első negyedévében a hét nyugati államban eladott szövetségi lízingek 25 százalékát hektáronként 2 dollárért, azaz a minimális ajánlatért adták el. Továbbá, a nem versenyeztetés útján kiadott bérleti szerződések – ahol legalább két évig nem tettek ajánlatot – teszik ki a BLM ma érvényben lévő bérleti szerződéseinek 40 százalékát. A hektáronként 2 dolláros minimális ajánlatért eladott bérletek ilyen nagy aránya aggodalomra ad okot mind a politikai döntéshozók, mind az adófizetők számára.

A szövetségi állami földterületeken a bónuszajánlatok sok esetben jelentősen magasabbak a minimális ajánlatnál, ami arra utal, hogy a minimális ajánlatot lehet és kell is emelni. Például a coloradói szövetségi földterületek legutóbbi, 2015 májusában tartott bérbeadásán a legmagasabb ajánlat hektáronként 10 100 dollár volt. A montanai szövetségi parcellák esetében a legmagasabb bónuszajánlat szintén a 2015. májusi bérbeadáson született, és 825 dollár volt hektáronként. Utah államban 500 dollár volt hektáronként. Hasonlóképpen, az átlagos bónuszajánlatok hektáronként szintén jóval magasabbak voltak, mint a minimális ajánlat a legutóbbi bérleteladásokon Wyomingban, ahol az átlagos bónuszajánlat 21 dollár volt hektáronként, és Utahban, ahol az átlagos ajánlat 19 dollár volt hektáronként. Úgy tűnik, hogy az állami tulajdonban lévő földterületeken a bónuszajánlatok szintén jóval a szövetségi kormány minimális ajánlatai felett vannak. A legmagasabb ajánlat a legutóbbi texasi egyetemi földek bérbeadásakor 6 503 dollár volt hektáronként.

Egyes szakértők szerint a minimálisan elfogadható ajánlatot meg kellene emelni, hogy figyelembe vegyék az erőforrás úgynevezett opciós értékét. Az opciós érték – vagyis a döntés elhalasztásának lehetősége, amíg több információ nem áll rendelkezésre – olyan fogalom, amelyet már régóta beépítenek a természeti erőforrásokkal kapcsolatos jogba, hogy figyelembe vegyék a piacokkal, a technológiával, valamint a környezeti és társadalmi költségekkel kapcsolatos bizonytalanságot. Amikor a szövetségi kormány elad egy haszonbérletet, akkor az adófizetők jövőbeli opcióját adja el az erőforrások fejlesztésére, még akkor is, ha a haszonbérlet egy későbbi időpontban jövedelmezőbb lenne. Amikor a szövetségi kormány például olaj- és gázfúrás céljára bérbe ad egy földterületet, eladja a lakosságnak azt a jövőbeli lehetőségét is, hogy a földet más módon és más célra használja. Ezért a minimális ajánlatot meg kell emelni annak biztosítása érdekében, hogy az adófizetők méltányos kompenzációt kapjanak azért, hogy elveszítik az erőforrások jövőbeni kiaknázásának lehetőségét, amikor a feltételek kedvezőbbek lehetnek, vagy hogy megakadályozzák a földterület értékesebb felhasználásának elvesztését. Hasonlóképpen lehet azzal érvelni, hogy a kormánynak nem szabadna versenyen kívüli bérleti szerződéseket kiadnia. Ha a piac nem hajt méltányos árat ezekért a földekért, a kormánynak teljes mértékben ki kellene használnia az opciós értéket, és az adófizetők erőforrásait egy kedvezőbb időpontra vagy felhasználásra kellene kezelnie.

Bérleti díjak

A bérlőnek – hogy megőrizze a fúrási jogát a bérleti szerződésen – éves bérleti díjat kell fizetnie a szövetségi kormánynak. A jelenlegi bérleti díjakat hektáronként 1,50 dollárban állapították meg a bérlet első öt évében, majd ezt követően hektáronként 2 dollárban. Az Obama-kormányzat az olajra és gázra vonatkozó közelgő szabályalkotásról szóló bejelentésében arra vonatkozóan kért véleményt, hogy miként lehetne “nagyobb pénzügyi ösztönzést teremteni az olaj- és gázipari vállalatok számára, hogy bérleti szerződéseiket haladéktalanul fejlesszék, vagy lemondjanak róluk”. Az olaj- és gázipari vállalatok ugyanis rendszeresen tétlenül ülnek a nem termelő bérleti szerződéseken, így ezeket a területeket az amerikai lakosság – amely a tulajdonosa – nem használhatja fel. A 2014-es pénzügyi év végén több mint 34,5 millió hektár szövetségi földterület volt bérbe adva olaj- és gázkitermelésre, de ezek közül csak körülbelül 12,7 millió hektár – kevesebb mint 37 százalék – termelt ténylegesen olajat vagy gázt.

A texasi általános földhivatal, amely az állam tulajdonában lévő földterületeket a közoktatás javára kezeli, egy fokozatos bérleti díj alkalmazásával ösztönzést teremtett az állam iskolai földjein lévő bérleti szerződések hasznosítására vagy lemondására. A bérlet első két évében a bérleti díj hektáronként 5 dollár. A bérlet harmadik évében ez az arány hektáronként 2500 dollárra emelkedik, hogy ösztönözze a fúrást vagy a bérlet visszafordítását Texas polgárainak. A szövetségi közterületeken a bérleti szerződések 10 éves futamidejűek, de a szövetségi kormány a texasihoz hasonló megközelítést alkalmazhatna. A CAP azt javasolja, hogy a szövetségi kormány emelje meg a bérleti díjakat a bérlet negyedik vagy ötödik évében, hogy a bérlők ne üljenek tétlenül a közterületeken való fúrási jogukkal.

Texasban az egyetemi földeken kötött olaj- és gázbérletek megkövetelik a vállalatoktól, hogy a bérleti időszak mindhárom évére előre befizessék a bérleti díjat, ahogyan azt sok magánföldtulajdonos is teszi. Ez elriasztja az olaj- és gázipari vállalatokat attól, hogy bérleti szerződéseket vásároljanak azzal a céllal, hogy megtartsák azokat, majd a piac javulásakor újra eladják, alákínálva ezzel az amerikai adófizetőknek. A “kifizetett” bérlet visszatartó hatása azonban megkövetelné, hogy a bérleti díjak elég magasak legyenek ahhoz, hogy pontosabban tükrözzék a földterület értékét. Egy új-mexikói olaj- és gázipari vállalat azzal érvelt, hogy a bérleti díjaknak legalább 100 dollárnak kellene lenniük hektáronként, megjegyezve, hogy ez az ár nem riasztaná el a vállalatokat attól, hogy ajánlatot tegyenek a bérleti szerződésekre. Ez a vállalat azzal is érvel, hogy a teljes bérleti díj előre történő kifizetése kiküszöböli a bérleti díjak évenkénti kifizetésének zavaros és időigényes folyamatát.

Következtetés

A jelenlegi jogdíjak, kötvénykövetelmények, minimális ajánlatok és bérleti díjak mellett – amelyek közül néhányat közel egy évszázada nem frissítettek – az amerikai adófizetők és az energiatermelő államok nem kapnak méltányos megtérülést értékes erőforrásaik fejlesztéséből. Üzleti szempontból a szövetségi kormány lemarad az államok és a magánföldtulajdonosok mögött a részvényesek pénzügyi érdekeinek védelmében: az amerikai adófizetőkét. A közelgő szabályalkotás, amely a szövetségi olaj- és gázlízing folyamatával foglalkozik, kritikus lehetőség az Obama-kormányzat számára, hogy újraértékelje a közterületek bérbeadásának módját, és biztosítsa, hogy a lakosság méltányos és méltányos részesedést kapjon ezekből a közös erőforrásokból.

Nicole Gentile a Center for American Progress Közterület Projekt kampányainak igazgatója.

A szerző szeretne köszönetet mondani Matt Lee-Ashley, Carl Chancellor, Anne Paisley, Emily Haynes és Alexis Evangelos hozzájárulásáért.