Federal Oil and Gas Royalty and Revenue Reform

Gdy rząd federalny po raz ostatni zmienił stawkę opłat licencyjnych za wydobycie ropy naftowej i gazu ziemnego na amerykańskich ziemiach publicznych, monopol Standard Oil został niedawno złamany, Model A Forda wciąż nie zjechał z linii montażowej, skandal Teapot Dome nie wybuchł jeszcze i nie wstrząsnął Departamentem Spraw Wewnętrznych USA oraz administracją prezydenta Warrena G. Hardinga, a lata 20. dopiero zaczynały ryczeć. W ciągu 95 lat od czasu, gdy ustawa Mineral Leasing Act po raz pierwszy ustaliła federalną stawkę opłat licencyjnych za ropę i gaz na poziomie 12,5 procent, polityka rządu federalnego w zakresie dochodów z ropy i gazu pozostała mocno osadzona w przeszłości, podczas gdy rządy stanowe i prywatni właściciele ziemscy raz po raz aktualizowali warunki rozwoju na swoich ziemiach.

W wyniku zaniechania przez rząd federalny modernizacji programu wydobycia ropy i gazu, amerykańscy podatnicy tracą co roku ponad 730 milionów dolarów dochodów. W tym samym czasie firmy naftowe i gazowe gromadzą zapasy dzierżaw i siedzą bezczynnie na prawach do wierceń na dziesiątkach milionów akrów ziem publicznych. Kiedy firmy wierciły w poszukiwaniu ropy i gazu, amerykańskie społeczeństwo często ponosiło koszty sprzątania szkód środowiskowych, które po nich pozostały.

17 kwietnia administracja Obamy zasygnalizowała, że podejmie bardzo potrzebne reformy, aby wprowadzić program rządu federalnego dotyczący ropy i gazu w XXI wiek. Poprzez to, co znane jest jako Zaawansowane Zawiadomienie o Proponowanych Regulacjach (ang. Advanced Notice of Proposed Rulemaking, ANPR), Biuro Zarządzania Gruntami (ang. Bureau of Land Management, BLM) przyjmuje pomysły, jak zreformować stawki opłat licencyjnych, wymagania dotyczące kaucji, minimalne oferty i stawki czynszu. Reformy te zapewnią, że podatnicy są sprawiedliwie wynagradzani za rozwój ich zasobów i że firmy są odpowiedzialne za płacenie za wszelkie oczyszczanie związane z ich działalnością wiertniczą.

Ten dokument zawiera krótkie wprowadzenie do obecnej polityki dochodów z ropy naftowej i gazu, przygląda się konkretnym obszarom tej polityki, które administracja Obamy zobowiązała się zbadać, a na koniec sugeruje kilka zdroworozsądkowych pomysłów na reformę.

Tantiemy

Federalne amerykańskie tantiemy naftowe i gazowe są płatnościami dokonywanymi przez firmy na rzecz rządu federalnego za ropę i gaz wydobyte na ziemiach i wodach publicznych. Z opłatą licencyjną, właściciele zasobów – w tym przypadku podatnicy amerykańscy – pobierają część zysków w oparciu o wartość lub objętość wydobytej ropy i gazu. Na ziemiach federalnych będących własnością podatników, takich jak te zarządzane przez amerykańską Służbę Leśną i BLM, firmy naftowe i gazowe płacą opłaty licencyjne do Skarbu Państwa USA, co sprawia, że opłaty licencyjne są jednym z największych nieopodatkowanych źródeł dochodów rządu federalnego. Z wyjątkiem Alaski, dochody te są dzielone – około połowa trafia do Skarbu Państwa, a połowa do stanu, w którym znajduje się dzierżawa federalna. Podczas gdy wszyscy podatnicy mają interes finansowy w zapewnieniu, że tantiemy na ziemiach federalnych przynoszą uczciwy zwrot, stany produkujące ropę i gaz – głównie te skoncentrowane na Zachodzie – mają szczególnie wysoką stawkę, ponieważ pieniądze te idą na finansowanie szkół, dróg i innych priorytetów.

Obecnie rząd federalny pobiera tantiemy w wysokości zaledwie 12,5 procent od ropy i gazu wydobywanych z ziemi publicznej. Stawka ta nie była aktualizowana od 1920 roku; od tego czasu postęp technologiczny i zmieniające się rynki sprawiły, że wydobycie ropy i gazu stało się bardziej wydajne i znacznie bardziej lukratywne. W 2014 r. wielka piątka firm naftowych – BP, Chevron, ConocoPhillips, Exxon Mobil i Shell – osiągnęła 90 mld USD zysków.

W odpowiedzi na zmieniającą się dynamikę rynku i w celu lepszego odzwierciedlenia nowoczesnych praktyk wiertniczych, państwowi i prywatni właściciele gruntów zaktualizowali swoje stawki opłat licencyjnych. Teksas pobiera 25-procentową opłatę licencyjną za dzierżawę gruntów uniwersyteckich i szkolnych – gruntów państwowych odłogowanych w celu finansowego wsparcia tych instytucji państwowych – natomiast Nowy Meksyk i Dakota Północna pobierają 18,75% za wydobycie ropy i gazu na gruntach publicznych. Wiele zachodnich stanów, w tym Wyoming, Utah, Montana i Kolorado, pobiera 16,67-procentową stawkę opłat licencyjnych od dzierżaw będących własnością państwa. Przegląd przeprowadzony przez CAP wykazał, że prywatni właściciele ziemscy również naliczają wyższe stawki opłat eksploatacyjnych niż rząd federalny. Na przykład dokumenty dzierżawne w Teksasie i Luizjanie pokazują, że prywatni właściciele ziemscy pobierają od firm naftowych i gazowych 25-procentową opłatę licencyjną za zasoby wydobyte z ich ziemi.

Co więcej, stawka opłaty licencyjnej na ziemiach federalnych jest o 50 procent niższa niż stawka opłaty licencyjnej za wiercenia na wodach federalnych na Zewnętrznym Szelfie Kontynentalnym. Administracja byłego prezydenta George’a W. Busha dwukrotnie zwiększyła stawkę opłat koncesyjnych za wiercenia na morzu do obecnego poziomu 18,75 procent. Według Center for Western Priorities, gdyby federalna stawka opłat eksploatacyjnych na lądzie była taka sama jak na morzu, rząd USA zebrałby dodatkowe $730 milionów rocznie. Przegląd przeprowadzony przez Government Accountability Office, czyli GAO, wykazał również, że w porównaniu z innymi krajami, stawka opłaty licencyjnej za wiercenia na amerykańskich ziemiach federalnych jest jedną z najniższych na świecie.

W swoim ogłoszeniu ANPR, że opublikuje nową zasadę modernizacji polityki BLM w zakresie dochodów z ropy naftowej i gazu, administracja Obamy poprosiła o informacje na temat szeregu potencjalnych struktur opłat licencyjnych, w tym stałej stawki opłaty licencyjnej i elastycznej stawki opłaty licencyjnej, która mogłaby być dostosowana w odpowiedzi na zmieniające się warunki rynkowe. Na podstawie przeglądu przepisów dotyczących opłat licencyjnych na gruntach państwowych i prywatnych, CAP zaleca, by nowe regulacje ustaliły dolną granicę stawki opłaty licencyjnej na poziomie 18,75%, dając jednocześnie Sekretarzowi Spraw Wewnętrznych swobodę w podnoszeniu stawki w odpowiedzi na warunki rynkowe, bez konieczności dalszego tworzenia przepisów. W ostatnim raporcie – „A Fair Share: The Case for Updating Federal Royalties”- Center for Western Priorities zasugerował ruchomą skalę opłat licencyjnych, w której sekretarz spraw wewnętrznych może podnieść stawki w oparciu o ceny ropy naftowej i gazu ziemnego lub lokalizację znanych zasobów, gdzie stawka może wzrosnąć w obszarze znanej produkcji w porównaniu z obszarem, który jest bardziej spekulacyjny.

Koncepcja ustalenia nowego dolnego progu stawki opłat licencyjnych przy jednoczesnym zezwoleniu na swobodę w podnoszeniu stawki powyżej tego progu jest podobna do polityki regulującej powierzchniowe wydobycie węgla na ziemiach publicznych. Ta zmiana zasad stanowiłaby również zdroworozsądkowe rozszerzenie uprawnień sekretarza spraw wewnętrznych do wprowadzania w ograniczonych okolicznościach opłat licencyjnych w skali kroczącej dla poszczególnych dzierżaw ropy i gazu. Ważne jest jednak, aby administracja ustaliła wyższy niż 12,5 procent poziom stawki opłaty licencyjnej; bez tego poziomu, przyszła polityka w zakresie opłat licencyjnych będzie bardzo podatna na presję polityczną, aby zapewnić przerwy w opłatach licencyjnych kosztem amerykańskich podatników.

Ze swojej strony, przemysł naftowy i gazowy od dawna twierdzi, że wyższe stawki opłat licencyjnych spowodują znaczny spadek produkcji; jednak dowody nie potwierdzają ich twierdzeń. Basen Permski w zachodnim Teksasie, na przykład, był miejscem największego regionalnego wzrostu produkcji ropy naftowej i gazu ziemnego w ciągu ostatnich ośmiu lat – dzienne wydobycie ropy wzrosło w tym czasie ponad dwukrotnie, z 850 tys. baryłek dziennie do prawie 2 mln baryłek dziennie. Duża część rozwoju i produkcji w Permian Basin występuje na University of Texas System’s University Lands, na których firmy naftowe i gazowe płacą 25 procent royalty.

Z perspektywy zasobów, Permian Basin nie jest wyjątkiem. Według U.S. Geological Survey i Potential Gas Committee – złożonego z ekspertów branży naftowej i gazowej – postępy w technologii wiercenia i poszukiwania dają Górom Skalistym i innym obszarom na Zachodzie podobny potencjał węglowodorowy jak w Permian Basin; to znaczy, że mają one duży potencjał dla znaczących i ekonomicznie opłacalnych rezerwuarów ropy i gazu. Biorąc pod uwagę, że znaczna część tych przyszłych złóż ropy i gazu znajduje się na amerykańskich ziemiach publicznych, tym pilniejsze jest, by administracja Obamy podniosła stawki opłat koncesyjnych, zanim podatnicy stracą swój udział w zyskach.

Obligacje

Kiedy firma naftowo-gazowa wygrywa przetarg na dzierżawę, musi złożyć obligację lub ubezpieczenie, by zagwarantować, że będzie przestrzegać warunków dzierżawy, w tym kosztów usuwania skutków niewidzialnych katastrof podczas produkcji i po zaprzestaniu wydobycia. Wymagania dotyczące kaucji na gruntach federalnych nie były aktualizowane od ponad 50 lat. Obecnie, zgodnie z przepisami ustanowionymi w 1951 r., firma może zabezpieczyć ogólnokrajową gwarancję dla wszystkich swoich odwiertów ropy naftowej i gazu ziemnego na terenach publicznych za jedyne 150 000 USD. Po uwzględnieniu inflacji, opłata w wysokości 150 tys. dolarów wyniosłaby prawie 1,4 mln dolarów w 2015 roku. W wyniku tych samych obliczeń inflacyjnych, opłata za obligacje ogólnostanowe wzrosłaby z 25 tys. dolarów do 270,5 tys. dolarów, a opłata za indywidualną dzierżawę, ustalona w 1960 r., wzrosłaby z 10 tys. dolarów do 80 tys. dolarów.

Ponieważ firmy są w stanie zapłacić tak mało za obligacje ogólnostanowe i ogólnokrajowe, opłata za indywidualne odwierty może wynosić zaledwie 50 dolarów za odwiert.

W Wyoming w 2008 r. koszt oczyszczenia pojedynczego odwiertu gazu lub ropy wyniósł aż 582 829 dolarów. Stan Wyoming szacuje, że średni koszt oczyszczenia i rekultywacji pojedynczego odwiertu wynosi od 2.500 do 7.500 USD; szacunki te nie obejmują kosztów rekultywacji innych elementów działalności związanej z ropą naftową i gazem, takich jak likwidacja dróg, stacji kompresorowych i stawów osadowych. Niektóre szacunki są znacznie wyższe. Według kierownika Wydziału Rolnictwa i Ekonomii Stosowanej Uniwersytetu Wyoming, rekultywacja jednego szybu naftowego lub gazowego kosztuje około 30 000 USD.

CAP zaleca, aby administracja Obamy uaktualniła obecne przepisy w celu ustalenia wymogów dotyczących kaucji w oparciu o liczbę szybów, które będą musiały być rekultywowane. Przykładowo, Texas Railroad Commission wymaga od firmy wyłożenia 25 000 USD w przypadku 10 lub mniej odwiertów; 50 000 USD w przypadku 10-100 odwiertów; oraz 250 000 USD w przypadku 100 lub więcej odwiertów. W oparciu o szacunki kosztów rekultywacji, nawet te wymagania wydają się zbyt niskie, aby pokryć potencjalne koszty oczyszczania. Wymagana kaucja za studnię powinna odzwierciedlać średni koszt rekultywacji dla każdego miejsca, aby uchronić podatników przed kosztami oczyszczania. Niektórzy eksperci wezwali do ustanowienia kaucji w wysokości 20 000 USD za odwiert oraz dalszych wymogów dotyczących kaucji za dodatkowe obiekty związane z operacjami wiertniczymi.

Minimalne akceptowalne oferty premiowe

Oferta premiowa to płatność, którą firma naftowa i gazowa oferuje za zakup dzierżawy na gruntach publicznych. Jeśli zostanie zaakceptowana przez rząd federalny, oferta bonusowa przyznaje firmie prawo do wiercenia na dzierżawionym terenie przez okres 10 lat. BLM wymaga obecnie, aby oferta premiowa firmy wynosiła co najmniej 2 dolary za akr, co jest znane jako oferta minimalna, aby wygrać prawo do wiercenia w ramach dzierżawy.

W ramach obecnego federalnego procesu dzierżawy, działki, które BLM oferuje do dzierżawy, są zazwyczaj nominowane lub sugerowane BLM przez firmy naftowe i gazowe. Nominując działkę, firmy wyrażają swój finansowy interes w ziemi i teoretycznie powinny być skłonne zapłacić uczciwą cenę za dzierżawę. Jednak w pierwszym kwartale 2015 r. 25 proc. federalnych dzierżaw sprzedanych w siedmiu zachodnich stanach zostało sprzedanych za 2 dolary za akr, czyli za minimalną ofertę. Ponadto, niekonkurencyjnie wydane dzierżawy – gdzie nie było żadnej oferty przez co najmniej dwa lata – stanowią 40 procent dzierżaw BLM istniejących obecnie. Ten duży odsetek dzierżaw idących za minimalną ofertę w wysokości 2 dolarów za akr powinien być przedmiotem troski zarówno decydentów, jak i podatników.

W wielu przypadkach, oferty bonusowe na federalnych ziemiach publicznych są znacznie wyższe niż minimalna oferta, co sugeruje, że podłoga może i powinna zostać podniesiona. Na przykład, najwyższa oferta w najnowszej sprzedaży dzierżawnej dla federalnych działek w Kolorado, która odbyła się w maju 2015 r., wyniosła 10 100 USD za akr. W przypadku działek federalnych w Montanie, najwyższa oferta premiowa była również w sprzedaży dzierżawnej z maja 2015 r. i wynosiła 825 USD za akr. W Utah było to 500 USD za akr. Podobnie, średnie oferty bonusowe za akr były również znacznie wyższe niż minimalna oferta w ostatnich transakcjach sprzedaży dzierżawy w Wyoming, gdzie średnia oferta bonusowa wynosiła 21 USD za akr oraz w Utah, gdzie średnia oferta wynosiła 19 USD za akr. Oferty premiowe na gruntach państwowych również wydają się być znacznie wyższe od minimalnej oferty rządu federalnego. Najwyższa oferta w ostatniej sprzedaży dzierżawy w Teksasie dla University Lands wyniosła 6 503 USD za akr.

Według niektórych ekspertów minimalna akceptowalna oferta powinna zostać podniesiona, aby uwzględnić tak zwaną wartość opcyjną zasobu. Wartość opcyjna – czyli możliwość opóźnienia decyzji do czasu uzyskania większej ilości informacji – to koncepcja, która od dawna jest uwzględniana w prawie dotyczącym zasobów naturalnych w celu uwzględnienia niepewności związanej z rynkami, technologią oraz kosztami środowiskowymi i społecznymi. Kiedy rząd federalny sprzedaje dzierżawę, sprzedaje podatnikom przyszłą opcję na zagospodarowanie tych zasobów, nawet jeśli dzierżawa byłaby bardziej lukratywna w jakimś przyszłym terminie. Kiedy rząd federalny wydzierżawia działkę pod odwierty ropy i gazu, na przykład, sprzedaje również przyszłą opcję społeczeństwa do wykorzystania tej ziemi w inny sposób i w innym celu. Dlatego też minimalna oferta powinna zostać podniesiona, aby zapewnić podatnikom uczciwą rekompensatę za utratę możliwości eksploatacji tych zasobów w przyszłości, kiedy warunki mogą być bardziej korzystne, lub aby zapobiec utracie bardziej wartościowego wykorzystania ziemi. Podobnie można argumentować, że rząd nie powinien wydawać niekonkurencyjnych dzierżaw. Jeśli rynek nie zapewnia uczciwej ceny za te ziemie, rząd powinien w pełni wykorzystać wartość opcji i zarządzać zasobami podatników do bardziej korzystnego czasu lub wykorzystania.

Stawki dzierżawy

Aby zachować swoje prawa do wierceń w ramach dzierżawy, dzierżawca jest zobowiązany do płacenia rocznej opłaty dzierżawnej rządowi federalnemu. Obecne stawki czynszu są ustalone na poziomie 1,50 USD za akr przez pierwsze pięć lat dzierżawy, a następnie 2 USD za akr. W swoim ogłoszeniu o nadchodzących regulacjach dotyczących ropy i gazu, administracja Obamy poprosiła o informacje na temat tego, jak stworzyć „większą zachętę finansową dla firm naftowych i gazowych do szybkiego zagospodarowania swoich dzierżaw lub zrzeczenia się ich”. Rzeczywiście, firmy naftowe i gazowe rutynowo siedzą bezczynnie na nieprodukcyjnych dzierżawach, stawiając te obszary poza zasięgiem amerykańskiego społeczeństwa, które jest ich właścicielem. Pod koniec roku podatkowego 2014, ponad 34,5 miliona akrów ziem federalnych było w dzierżawie pod ropę i gaz, jednak tylko około 12,7 miliona z tych akrów – mniej niż 37 procent – faktycznie produkowało ropę lub gaz.

Teksas General Land Office, który zarządza ziemią należącą do stanu na rzecz edukacji publicznej, stworzył zachętę do korzystania lub zrzeczenia się dzierżaw na ziemiach szkolnych stanu poprzez zastosowanie stopniowanej stawki czynszu. W ciągu pierwszych dwóch lat dzierżawy stawka czynszu wynosi 5 dolarów za akr. W trzecim roku dzierżawy stawka ta wzrasta do 2500 dolarów za akr, aby zachęcić do wiercenia lub zwrócenia dzierżawy obywatelom Teksasu. Dzierżawy na federalnych terenach publicznych mają 10-letni okres obowiązywania, ale rząd federalny mógłby przyjąć podejście podobne do teksańskiego. CAP zaleca, by rząd federalny podniósł stawki czynszu w czwartym lub piątym roku dzierżawy, by zniechęcić dzierżawców do bezczynnego korzystania z prawa do wierceń na terenach publicznych.

W Teksasie dzierżawy ropy i gazu na terenach uniwersyteckich wymagają od firm przedpłaty czynszu za wszystkie trzy lata okresu dzierżawy, podobnie jak od wielu prywatnych właścicieli gruntów. Zniechęca to firmy naftowe i gazowe do kupowania dzierżaw w celu ich zatrzymania, a następnie odsprzedania, gdy rynek się poprawi, podcinając ceny amerykańskiemu podatnikowi. Jednak odstraszający efekt „opłaconej” dzierżawy wymagałby, aby stawki czynszu były wystarczająco wysokie, aby dokładniej odzwierciedlały wartość ziemi. Jedna z firm naftowo-gazowych w Nowym Meksyku twierdzi, że stawki czynszu powinny wynosić co najmniej 100 dolarów za akr, zauważając, że taka cena nie zniechęci firm do składania ofert na dzierżawę. Firma ta twierdzi również, że płacenie pełnej opłaty dzierżawnej z góry eliminuje zagmatwany i czasochłonny proces płacenia opłat dzierżawnych każdego roku.

Konkluzja

Pod obecnymi stawkami opłat licencyjnych, wymaganiami dotyczącymi kaucji, minimalnymi ofertami i stawkami dzierżawnymi na gruntach publicznych – niektóre z nich nie były aktualizowane od prawie stulecia – amerykańscy podatnicy i stany produkujące energię nie otrzymują sprawiedliwego zwrotu z rozwoju swoich cennych zasobów. Z biznesowego punktu widzenia, rząd federalny pozostaje w tyle za stanami i prywatnymi właścicielami ziemskimi w obronie interesów finansowych swoich udziałowców: amerykańskich podatników. Nadchodzące przepisy dotyczące federalnego procesu dzierżawy ropy i gazu są krytyczną okazją dla administracji Obamy do ponownej oceny sposobu dzierżawy ziem publicznych i zapewnienia, że społeczeństwo otrzyma uczciwy i sprawiedliwy udział w tych wspólnych zasobach.

Nicole Gentile jest dyrektorem ds. kampanii w Public Lands Project w Center for American Progress.

Autor chciałby podziękować Mattowi Lee-Ashleyowi, Carlowi Chancellorowi, Anne Paisley, Emily Haynes i Alexisowi Evangelosowi za ich wkład.