Budżety stanowe są w tarapatach z powodu pandemii Covid-19, z dochodami podatkowymi w swobodnym spadku i gwałtownym wzrostem wydatków na ubezpieczenie od bezrobocia, programy opieki społecznej i służby ratownicze. To oznacza kłopoty budżetowe dla szkół, ponieważ stany wnoszą około połowy wszystkich funduszy na szkoły publiczne w całym kraju.
Jak cięcia w wydatkach na edukację państwową mogą wpłynąć na osiągnięcia uczniów? Możemy dowiedzieć się czegoś o tym, co nas czeka, patrząc na wydatki na edukację i wyniki uczniów po Wielkiej Recesji, która rozpoczęła się pod koniec 2007 roku, a zakończyła w czerwcu 2009 roku. Lata następujące bezpośrednio po tym okresie stanowiły największy i najbardziej trwały spadek krajowych wydatków na ucznia od ponad wieku. Wydatki spadły średnio o około 7 procent w skali całego kraju, o ponad 10 procent w siedmiu stanach i o ponad 20 procent w dwóch stanach. Sama wielkość tego historycznego epizodu pozwala nam zbadać, czy zakrojone na szeroką skalę i uporczywe cięcia budżetowe na edukację szkodzą uczniom w ogóle, a ubogim dzieciom w szczególności.
Spoglądamy na wyniki testów w każdym stanie i liczbę świeżo upieczonych absolwentów college’u od 2002 do 2017 roku, aby porównać te wyniki przed i po cięciach finansowych spowodowanych recesją. Aby zrozumieć efekty przyczynowe cięć, wykorzystujemy fakt, że recesja nie wpłynęła na wydatki na edukację we wszystkich stanach w równym stopniu. Wydatki spadły bardziej w stanach, w których przed recesją szkoły były bardziej uzależnione od funduszy państwowych. Jednak te stany wcale nie były bardziej narażone na wysokie wskaźniki bezrobocia czy ubóstwa w czasie recesji. To pozwala nam oddzielić efekty spowodowanych recesją cięć w wydatkach szkolnych od szerszych skutków samej recesji.
Odkryliśmy, że, ogólnie rzecz biorąc, pieniądze mają znaczenie. Średnio, redukcja wydatków na jednego ucznia o 1000 dolarów obniża średnie wyniki testów z matematyki i czytania o 3,9 procent odchylenia standardowego i zwiększa różnicę w wynikach między czarnymi i białymi uczniami o około 6 procent. Redukcja o 1000 dolarów obniża również odsetek osób wybierających się na studia o około 2,6 procent. Spadki wyników testów i liczby osób podejmujących studia podążały za wywołanym przez recesję spadkiem wydatków na jednego ucznia i nie zmniejszyły się wraz z poprawą sytuacji gospodarczej – dostarczając kolejnych dowodów na to, że spadki są spowodowane zmianami w wydatkach, a nie innymi skutkami recesji.
Tracing the Impact of State Budgets
Zależność między wydatkami na edukację a wynikami nauczania jest przedmiotem debaty od dziesięcioleci. W poszukiwaniu przyczyny utrzymującej się różnicy w osiągnięciach akademickich między zamożnymi i biednymi uczniami, dysproporcje budżetowe są częstym kandydatem. Rzecznicy ubogich uczniów używali tego argumentu, by obalić formuły finansowania szkół, które opierały się na lokalnych dolarach, na rzecz państwowych mechanizmów finansowania, opierając się na założeniu, że finansowanie państwowe skieruje więcej dolarów do społeczności o niskich dochodach i sprawi, że wydatki na jednego ucznia wzrosną do sprawiedliwego poziomu.
Ten ruch przyniósł wydatki szkolne w niektórych biednych społecznościach w linii z tymi z bogatszych okręgów, a to przyczyniło się do lepszych wyników dla uczniów, takich jak wyższe wskaźniki ukończenia szkoły średniej i zarobki dorosłych (patrz „Boosting Educational Attainment and Adult Earnings,” badania, jesień 2015). Ale sprawiło to również, że budżety edukacyjne stały się bardziej podatne na ogólne warunki ekonomiczne. Dochody zbierane przez państwo opierają się w dużej mierze na podatkach dochodowych i podatkach od sprzedaży, które są bardziej wrażliwe na wahania rynkowe niż dochody federalne lub lokalne zbiory podatków od nieruchomości. Ponadto, ponad połowa stanów USA musi co roku równoważyć swoje budżety. Oznacza to, że kiedy więcej mieszkańców kwalifikuje się do pomocy finansowanej przez państwo, takiej jak Medicaid, edukacja może otrzymać mniejszą część budżetu.
Dynamika ta była widoczna podczas Wielkiej Recesji, kiedy realny dochód przed opodatkowaniem spadł o prawie 7 procent, a konsumpcja krajowa jako procent produktu krajowego brutto spadła o 6 punktów procentowych. Doprowadziło to do historycznego spadku wydatków na ucznia, co zbiegło się z pierwszym od ponad 50 lat ogólnokrajowym spadkiem wyników testów, a także z mniejszą liczbą osób rozpoczynających studia po raz pierwszy (zob. Rysunek 1).
Te równoczesne tendencje są bardzo sugestywne, ale mogą nie odzwierciedlać związków przyczynowych. Szczególnie niepokojące jest to, że to zmiany w sytuacji ekonomicznej rodzin spowodowane recesją, a nie redukcje wydatków szkolnych, odpowiadają za spadek wyników. Nasza poniższa analiza ma na celu oddzielenie efektu wywołanych recesją spadków wydatków szkolnych od efektu samej recesji.
Dane
Połączyliśmy informacje z kilku źródeł danych. Dane dotyczące finansów szkół pochodzą z rocznego badania finansów systemów szkolnych prowadzonego przez U.S. Census Bureau, które zawiera dane finansowe dla wszystkich 13 500 okręgów szkół publicznych w Stanach Zjednoczonych. Średnio, około 85 procent wszystkich wydatków na edukację K-12 idzie na wydatki bieżące – wydatki na nauczanie i usługi pomocnicze świadczone w danym roku. Około 10 procent idzie na wydatki kapitałowe, które obejmują budowę, ziemię i wyposażenie. Pensje i świadczenia pracownicze są największą pojedynczą pozycją budżetową, stanowiąc 67 procent całkowitych wydatków.
Źródła przychodów dla wydatków na edukację publiczną różnią się znacznie w zależności od stanu, z różnymi mieszankami przychodów stanowych, lokalnych i federalnych. W latach 2002-2017 około 48,7 procent dochodów szkolnych w całym kraju pochodziło z funduszy państwowych, 41,7 procent pochodziło ze źródeł lokalnych, a 9,5 procent z funduszy federalnych. Te procenty różnią się drastycznie w zależności od stanu: udział finansowania, który pochodzi ze źródeł stanowych, waha się od 32 procent w Nebrasce do 85 procent na Hawajach.
Dane dotyczące wyników testów pochodzą z National Assessment of Educational Progress, znanego również jako „Nation’s Report Card”, testu podawanego co dwa lata reprezentatywnej próbie uczniów w całym kraju. Do naszej analizy wykorzystujemy publicznie dostępne średnie wyniki ogólnokrajowe w czytaniu i matematyce, skupiając się na wynikach uczniów szkół publicznych w klasach 4 i 8. Wyniki te opierają się na wynikach testów 4,3 miliona indywidualnych uczniów z 11 477 okręgów szkolnych w latach 2002-2017.
Nasze dane dotyczące przechodzenia na studia pochodzą z Integrated Postsecondary Education Data System, opartego na ankietach złożonych przez instytucje policealne. Instytucje informują o liczbie pierwszorazowych świeżo upieczonych absolwentów college’u z każdego stanu w każdym roku. Używamy tych raportów, aby policzyć liczbę świeżo upieczonych studentów z każdego stanu w każdym roku. Aby obliczyć liczbę osób podejmujących studia w tych latach, uzyskujemy liczbę ludności według wieku w każdym stanie w każdym roku z U.S. Census Bureau. Naszą miarą podejmowania studiów jest liczba osób podejmujących studia po raz pierwszy podzielona przez średnią liczbę 17-latków i 18-latków w danym stanie w roku poprzedzającym podjęcie studiów. Używamy dodatkowych danych na temat instytucji policealnych, aby obliczyć wskaźniki uczęszczania na studia według typów szkół, takich jak szkoły dwu- i czteroletnie.
Rozważamy również wskaźniki ubóstwa, zatrudnienia i bezrobocia, średnie płace i średnie wartości domów jako dodatkowe zmienne. Dane te pochodzą z różnych źródeł, w tym z United States Census Bureau Small Area Income and Poverty Estimates, Bureau of Labor Statistics oraz Zillow. Aby określić wpływ poziomu wydatków szkolnych na wyniki uczniów, musimy zidentyfikować efekt wywołanych recesją spadków wydatków oddzielnie od efektu samej recesji. Dokonujemy tego poprzez przyjrzenie się stanom, które przed recesją w dużym stopniu polegały na państwowym finansowaniu lokalnych budżetów edukacyjnych. Te stany były bardziej skłonne doświadczyć spadku wydatków szkolnych z powodów niezwiązanych z intensywnością recesji w danym stanie lub innymi zmianami w polityce, które mogły mieć miejsce w tym czasie. Po pierwsze, wraz z pogorszeniem się sytuacji na rynku pracy wzrósł popyt na usługi finansowane przez państwo, takie jak ubezpieczenie od bezrobocia i Medicaid. Aby pokryć te dodatkowe koszty, wiele stanów obcięło swoje budżety edukacyjne – efekt wyparcia. Przed Wielką Recesją stany przeznaczały około 27 procent swoich budżetów na edukację K-12. Po 2009 roku wydatki te spadły średnio do około 23%, gdzie utrzymały się do 2015 roku. Patrząc wstecz, widzimy podobny wzorzec podczas recesji na początku XXI wieku, kiedy to udział wydatków stanowych na szkoły K-12 spadł do około 27% z około 29%. Sugeruje to, że nawet jeśli dochody państwa pozostały niezmienione podczas recesji, stany, które były bardziej zależne od podatków państwowych w finansowaniu szkół K-12, częściej doświadczały cięć budżetowych w edukacji.
Drugi powód jest związany z bazą podatkową finansowania państwowego. Ogólnie rzecz biorąc, podatki państwowe są bardziej wrażliwe na warunki ekonomiczne niż podatki lokalne. Podatki państwowe pochodzą głównie z podatku dochodowego i od sprzedaży, które są bezpośrednio związane z wypłatami i wydatkami mieszkańców. Natomiast podatki lokalne pochodzą głównie z podatków od nieruchomości, które są zazwyczaj bardziej stabilne, nawet w przypadku spadku wartości rynkowej. Większa wrażliwość podatków stanowych na cykl koniunkturalny sugeruje, że nawet gdyby nie istniał kanał wyparcia, stany, które byłyby bardziej zależne od podatków stanowych w finansowaniu szkół K-12, doświadczyłyby głębszych cięć budżetowych w edukacji. Określamy to mianem efektu dochodowego.
Różne stany mają różny poziom podatności na te efekty (zob. Wykres 2). Jednym z przykładów bardzo wrażliwego stanu są Hawaje. W 2008 roku szkoły na Hawajach otrzymywały 85% swoich funduszy od państwa, a 75% dochodów państwa pochodziło z podatków dochodowych lub podatków od sprzedaży. Wydatki na edukację w tym stanie były więc bardzo wrażliwe zarówno na efekty wyparcia, jak i na efekty dochodowe. Dla porównania, wydatki szkolne w stanie takim jak Illinois są mniej wrażliwe. W 2008 roku szkoły w Illinois otrzymały tylko 33 procent swoich funduszy od stanu. W rezultacie, lokalne budżety szkolne były średnio znacznie mniej wrażliwe na cykl koniunkturalny.
Podczas gdy ogólne wydatki szkolne spadły po rozpoczęciu recesji, dochody z podatków stanowych spadły najbardziej gwałtownie zarówno poprzez efekt wypychania uczniów, jak i kanał dochodowy. Z tego powodu, stany, które były bardziej zależne od dochodów państwowych w finansowaniu edukacji publicznej w 2008 roku ze względu na specyfikę ich formuł finansowania szkół, doświadczyły większych redukcji wydatków szkolnych podczas recesji.
W naszej głównej analizie porównujemy zmiany w wynikach po recesji w stanach, które były bardziej lub mniej zależne od dochodów państwowych i dlatego doświadczyły większych lub mniejszych redukcji wydatków szkolnych. Aby zilustrować nasze podejście, na Rysunku 3 pokazujemy, że stany są „bardziej zależne”, jeśli dochody państwa stanowiły 48% lub więcej ich wydatków na edukację K-12 w 2008 roku. Następnie badamy, jak średnio zmieniły się wydatki na jednego ucznia w tych stanach po 2008 roku, w porównaniu z trendem wydatków szkolnych w każdym stanie przed recesją. Następnie przeprowadzamy tę samą analizę w stanach „mniej zależnych”. Rysunek 3a przedstawia różnice w zmianach w wydatkach na ucznia między tymi dwiema grupami. Tendencja spadkowa po 2009 roku potwierdza, że stany, które były bardziej zależne od dochodów państwa w finansowaniu edukacji publicznej, odnotowały większe spadki wydatków szkolnych po recesji.
Następnie wykorzystujemy tę samą grupę stanów i metodę do porównania zmian w średnich wynikach testów uczniów (patrz Rysunek 3b) i prawdopodobieństwa zapisania się na studia (patrz Rysunek 3c). Jeśli wydatki szkolne wpływają na wyniki, trend w wydatkach powinien odpowiadać trendowi w wynikach testów i podejmowaniu studiów. To jest to, co znajdujemy.
Nasza główna analiza wykorzystuje tę samą podstawową logikę. Badamy związek pomiędzy zależnością od funduszy państwowych, zmianami w wydatkach szkolnych po recesji oraz osiągnięciami uczniów w poszczególnych stanach. Przewidujemy, jak bardzo wydatki szkolne danego stanu powinny się zmienić w oparciu o jego wcześniejszą zależność od finansowania państwowego i badamy wpływ tych przewidywanych zmian na wyniki uczniów. Nie znajdujemy dowodów na istnienie związku między zależnością od finansowania państwowego a dotkliwością recesji. Zmniejsza to obawy, że wyniki w tych stanach pogorszyłyby się z powodów innych niż spadek finansowania szkół. Mimo to, przy szacowaniu wpływu zmian w wydatkach szkolnych na wyniki uczniów, uwzględniamy szczegółowe miary warunków ekonomicznych w danym stanie.
Wyniki
Odkryliśmy, że redukcja o 1000 dolarów w wydatkach na ucznia spowodowana recesją doprowadziła do spadku wyników testów uczniów o około 3,9 procent odchylenia standardowego, czyli około 1,6 punktu percentylowego. Ta redukcja o 1000 dolarów doprowadziła również do spadku odsetka osób podejmujących studia po raz pierwszy o około 1,2 punktu procentowego, co stanowiło zmianę o 2,6 procent. Aby lepiej zrozumieć, jak te tendencje się rozwinęły, oszacowaliśmy zakres, w jakim różne pozycje budżetowe skurczyły się w odpowiedzi na spadki spowodowane recesją.
Ogólnie rzecz biorąc, okręgi szkolne zareagowały na spadki finansowania spowodowane recesją poprzez obcięcie największego procentu z ich budżetów kapitałowych. Koszty kapitałowe stanowią około 10 procent budżetów okręgów, ale odpowiadają aż za 47 procent cięć budżetowych. Dokonując większych cięć w wydatkach kapitałowych, państwa mogły dokonać znacznie mniejszych cięć w podstawowych wydatkach operacyjnych, takich jak pensje i świadczenia dla nauczycieli. Rzeczywiście, bieżące koszty operacyjne stanowią 85% wszystkich wydatków, ale tylko około 51% cięć budżetowych.
Mimo to, okręgi nadal dokonywały znaczących cięć w wydatkach na instrukcje. Na każdego dolara w cięciach wydatków, powiaty zredukowały wydatki na instrukcje średnio o 0,45 dolara. Redukcje w kosztach wynagrodzeń pracowników dydaktycznych stanowią mniej więcej połowę tej kwoty, podczas gdy zredukowane świadczenia stanowią większość pozostałej części.
Dystrykty obcięły swoje wydatki na płace we wszystkich działach, biorąc szczególnie na celownik biuro poradnictwa. Przyjrzeliśmy się ogólnej liczbie pracowników i odkryliśmy, że średnio spadek wydatków o 1 000 dolarów wiązał się z zatrudnieniem o 3,7 procent mniej nauczycieli, 5,3 procent mniej asystentów, 3,3 procent mniej pracowników biblioteki i 12 procent mniej doradców zawodowych. To doprowadziło do około 0,3 więcej uczniów na nauczyciela i 80 więcej uczniów na doradcę zawodowego.
Sprawdzamy również, jak cięcia w finansowaniu edukacji przez państwo wpłynęły na uczniów kolorowych i uczniów z rodzin o niskich dochodach. Najpierw mierzymy związek między wskaźnikiem ubóstwa w dzielnicy w 2007 roku, zanim rozpoczęła się recesja, a wynikami testów uczniów. Średnio okazuje się, że okręg, w którym 30 procent uczniów pochodzi z rodzin o niskich dochodach, ma średnie wyniki testów o jedno odchylenie standardowe niższe niż okręg w tym samym stanie, w którym nie występuje ubóstwo. Następnie sprawdzamy, jak zależność między wskaźnikami ubóstwa w dystryktach a wynikami testów zmieniała się wraz ze spadkiem wydatków. Nasze wyniki pokazują, że gdy wydatki na jednego ucznia spadają o 1000 dolarów, różnica w wynikach testów wzrasta o około 12 procent odchylenia standardowego. W sumie, straty w osiągnięciach spowodowane przez recesyjne cięcia wydatków na szkoły publiczne były nieproporcjonalnie odczuwane przez uczniów w okręgach o wysokim ubóstwie.
Badając wpływ na uczniów według rasy, znajdujemy negatywne efekty cięć wydatków szkolnych zarówno dla białych, jak i czarnych uczniów oraz niewielkie i niespójne efekty dla uczniów latynoskich. Efekty są największe dla czarnych uczniów, co sugeruje, że cięcia wydatków mogły zwiększyć różnice w wynikach testów między czarnymi i białymi. Aby sprawdzić to bezpośrednio, zawęziliśmy naszą analizę do stanów, w których uczy się wystarczająca liczba czarnych i białych uczniów, by ich wyniki testów były podawane do wiadomości publicznej, i obliczyliśmy różnicę w wynikach testów w każdym stanie dla każdego roku. Stwierdzamy, że cięcie wydatków o 1000 dolarów zwiększyłoby lukę w średnich wynikach testów pomiędzy czarnymi i białymi studentami o około 6 procent.
Na koniec, badamy jak recesyjne cięcia wydatków wpłynęły na rodzaje szkół wyższych, do których uczęszczają studenci, koncentrując się na pierwszoroczniakach. Spadek przyjęć do college’u spowodowany cięciami wydatków w recesji był napędzany głównie przez szkoły dwuletnie. Ogólnie rzecz biorąc, spadek wydatków na jednego ucznia o 1000 dolarów zmniejszył liczbę studentów zapisujących się po raz pierwszy do dwuletnich college’ów o 5,9 procent, podczas gdy w przypadku czteroletnich college’ów spadek ten wyniósł nieistotne statystycznie 1,2 procent. Zapisy na uczelnie publiczne spadły o 4 procent, w porównaniu z niewielkim (i nieistotnym statystycznie) wzrostem o 1,7 procent na uczelniach prywatnych. Przyjrzeliśmy się również szkołom klasyfikowanym jako instytucje służące mniejszościom, do których należą historycznie czarne szkoły wyższe, szkoły plemienne oraz szkoły, do których uczęszcza duża liczba studentów pochodzenia latynoskiego lub azjatyckiego. Instytucje te doświadczyły 10-procentowego względnego spadku frekwencji, choć te szacunki są zazwyczaj niedokładne i nie są statystycznie istotne. Wzięte jako całość, te wzorce sugerują, że spadek zapisów do college’u z powodu cięć wydatków odzwierciedlał zmniejszone zapisy w mniej selektywnych i służących mniejszościom instytucjach.
Ponieważ te efekty zapisów do college’u są napędzane przez instytucje publiczne, można się zastanawiać, czy nasze wyniki odzwierciedlają efekt czesnego. W szczególności, jeśli te stany, które doświadczyły największych cięć budżetowych w czasie recesji, były również skłonne do podniesienia czesnego, mogłoby to częściowo wyjaśnić nasze wyniki dotyczące podejmowania studiów. Aby ocenić tę możliwość, przejrzeliśmy dane federalne dotyczące finansów szkolnictwa wyższego w poszczególnych stanach, opłat za naukę w college’u oraz wpływów z pomocy finansowej i stypendiów Pell. Stwierdziliśmy, że zmiany w wydatkach na ucznia spowodowane recesją nie są związane z opłatami za naukę w college’u w poszczególnych stanach, opłatami za naukę w college’u, stypendiami Pell lub opłatami za naukę w szkołach prywatnych. Podsumowując, nie znajdujemy dowodów na to, że nasze efekty chodzenia do college’u są napędzane przez efekt czesnego.
Spending Cuts Matter
Od 1966 roku, kiedy Raport Colemana po raz pierwszy poruszył tę kwestię, decydenci i naukowcy debatowali nad tym, czy wydatki na szkoły publiczne mają znaczenie dla wyników uczniów. Istnieje coraz większa zgoda co do tego, że pieniądze mogą mieć znaczenie. Jednak do tej pory nie przeprowadzono żadnego badania, które sprawdzałoby, jak szkoły reagują na duże cięcia w finansowaniu i jak te cięcia wpływają na wyniki uczniów. Nasze wyniki potwierdzają, że pieniądze mają znaczenie w edukacji i dostarczają nowych dowodów na to, że cięcia wydatków szkolnych również mają znaczenie.
Pokazujemy, że malejące wsparcie państwa i kolejne cięcia w lokalnych budżetach szkolnych mogą spowolnić postępy uczniów z potencjalnie trwałymi konsekwencjami. Po pierwsze, spadek wydatków, który nastąpił po Wielkiej Recesji, zatrzymał trwający pięć dekad wzrost wyników testów uczniowskich z czytania i matematyki, rozpoczynając to, co niektórzy nazwali „straconą dekadą” pod względem osiągnięć uczniów. Po drugie, cięcia te wiązały się również z wolniejszym tempem uczęszczania na studia wśród uczniów, którzy są na dobrej drodze, by stać się pierwszoklasistami, prawdopodobnie osłabiając impet niektórych uczniów w krytycznym momencie przejścia z K-12 do szkolnictwa wyższego. Te konsekwencje są widoczne pomimo federalnego American Recovery and Reinvestment Act z 2009 roku, programu stymulacyjnego, który częściowo zrekompensował cięcia wydatków na edukację. Jego fundusze były niewystarczające, aby w pełni zrekompensować straty, choć prawdopodobnie pomogły zmniejszyć dotkliwość cięć w latach bezpośrednio po recesji.
Ponad dekadę później niektóre cięcia wydatków na edukację związane z Wielką Recesją nie zostały jeszcze w pełni przywrócone. W erze pandemii, gdy stoimy w obliczu kolejnej zbliżającej się recesji i ograniczonych budżetów państwowych, wydaje się prawdopodobne, że nadchodzące lata będą obejmować dalsze cięcia. Federalne fundusze stymulacyjne mogą być niezbędne, aby zapobiec podobnym szkodliwym skutkom dla osiągnięć uczniów.
Ponadto, biorąc pod uwagę, że konsekwencje cięcia wydatków na edukację publiczną są długotrwałe, państwa stojące w obliczu serii trudnych decyzji finansowych mogą chcieć nadać priorytet przywróceniu budżetów na edukację tak szybko, jak to możliwe po ożywieniu gospodarczym. Chociaż wpływ trudnych ekonomicznie czasów na szkoły publiczne może być odczuwalny przez wiele lat, dotkliwość konsekwencji dla uczniów można zminimalizować, utrzymując wsparcie dla nauczania tak bardzo, jak to możliwe.
C. Kirabo Jackson jest profesorem rozwoju człowieka i polityki społecznej na Northwestern University, gdzie Cora Wigger jest doktorantką. Heyu Xiong jest adiunktem na Case Western Reserve University. Niniejszy artykuł został zaadaptowany z badania zatytułowanego „Do School Spending Cuts Matter? Evidence from The Great Recession”, które ukaże się wkrótce w American Economic Journal: Economic Policy.