Federal Oil and Gas Royalty and Revenue Reform

Când guvernul federal a schimbat ultima dată rata redevențelor pentru producția de petrol și gaze naturale pe terenurile publice americane, monopolul Standard Oil fusese abia de curând spart, modelul A al lui Ford încă nu ieșise de pe linia de asamblare, scandalul Teapot Dome încă nu izbucnise și nu zguduise Departamentul de Interne al SUA și administrația președintelui Warren G. Harding, iar anii ’20 abia începuseră să urle. În cei 95 de ani de când Mineral Leasing Act a stabilit pentru prima dată rata redevențelor federale pentru petrol și gaze la 12,5%, politicile guvernului federal privind veniturile din petrol și gaze au rămas ferm fixate în trecut, în timp ce guvernele statelor și proprietarii privați de terenuri au actualizat, în repetate rânduri, condițiile de dezvoltare pe terenurile lor.

Ca urmare a eșecului guvernului federal de a-și moderniza programul de petrol și gaze, contribuabilii americani pierd peste 730 de milioane de dolari în venituri în fiecare an. În același timp, companiile de petrol și gaze naturale stochează contracte de închiriere și stau degeaba cu drepturile de a fora pe zeci de milioane de acri de terenuri publice. Atunci când companiile au forat pentru petrol și gaze, publicul american a fost adesea lăsat să plătească nota de plată pentru a curăța daunele aduse mediului care au fost lăsate în urmă.

La 17 aprilie, administrația Obama a semnalat că va întreprinde reformele atât de necesare pentru a aduce programul de petrol și gaze al guvernului federal în secolul XXI. Prin intermediul a ceea ce este cunoscut sub numele de „Advanced Notice of Proposed Rulemaking”, sau ANPR, Bureau of Land Management, sau BLM, acceptă idei cu privire la modul de reformare a ratelor de redevență, a cerințelor de cauțiune, a ofertelor minime și a ratelor de închiriere. Aceste reforme vor asigura faptul că contribuabilii sunt compensați în mod echitabil pentru dezvoltarea resurselor lor și că societățile sunt considerate responsabile pentru plata oricăror lucrări de curățare legate de activitatea lor de foraj.

Acest dosar oferă o scurtă introducere în politica actuală privind veniturile din petrol și gaze, analizează domeniile specifice ale acestei politici pe care administrația Obama s-a angajat să le examineze și, în cele din urmă, sugerează câteva idei de bun simț pentru reformă.

Reducerile

Reducerile federale americane pentru petrol și gaze sunt plăți efectuate de companii către guvernul federal pentru petrolul și gazele extrase de pe terenurile și apele publice. Cu o redevență, proprietarii resursei – în acest caz, contribuabilii americani – încasează o parte din profituri în funcție de valoarea sau volumul de petrol și gaze extrase. Pe terenurile federale aflate în proprietatea contribuabililor, cum ar fi cele gestionate de U.S. Forest Service și BLM, companiile de petrol și gaze plătesc redevențe către Trezoreria SUA, ceea ce face ca redevențele să fie una dintre cele mai mari surse de venituri nefiscale ale guvernului federal. Cu excepția Alaskăi, veniturile sunt împărțite astfel: aproximativ jumătate revine Trezoreriei și jumătate statului în care se află concesiunea federală. În timp ce toți contribuabilii au un interes financiar în a se asigura că redevențele de pe terenurile federale oferă un randament corect, statele producătoare de petrol și gaze – în special cele concentrate în vest – au o miză deosebit de mare, deoarece acești bani sunt destinați finanțării școlilor, drumurilor și altor priorități.

În prezent, guvernul federal percepe o redevență de numai 12,5 % pentru petrolul și gazele extrase de pe terenurile publice. Această rată nu a mai fost actualizată din 1920; de atunci, progresele tehnologice și evoluția piețelor au făcut ca extracția de petrol și gaze să fie mai eficientă și mult mai profitabilă. În 2014, cele cinci mari companii petroliere – BP, Chevron, ConocoPhillips, Exxon Mobil și Shell – au obținut profituri de 90 de miliarde de dolari.

Ca răspuns la dinamica schimbătoare a pieței și pentru a reflecta mai bine practicile moderne de foraj, proprietarii de terenuri de stat și privați și-au actualizat ratele redevențelor. Texas percepe o redevență de 25% pentru contractele de închiriere pe terenurile universităților și școlilor din stat – terenuri de stat puse deoparte pentru a susține financiar aceste instituții de stat – în timp ce New Mexico și Dakota de Nord percep o redevență de 18,75% pentru producția de petrol și gaze pe terenurile publice. Multe state vestice, inclusiv Wyoming, Utah, Montana și Colorado, percep o rată de redevență de 16,67% pentru contractele de închiriere deținute de stat. O analiză a CAP a constatat că proprietarii de terenuri private percep, de asemenea, rate de redevență mai mari decât guvernul federal. De exemplu, documentele de închiriere din Texas și Louisiana arată că proprietarii de terenuri private percep companiilor de petrol și gaze o redevență de 25 la sută pentru resursele extrase de pe terenurile lor.

În plus, rata redevențelor pe terenurile federale este cu 50 la sută mai mică decât rata redevențelor pentru forajul în apele federale de pe platoul continental exterior. Administrația fostului președinte George W. Bush a majorat de două ori rata redevențelor pentru forajul offshore până la nivelul actual de 18,75%. Potrivit Center for Western Priorities, dacă rata redevențelor federale onshore ar fi aceeași cu cea offshore, guvernul SUA ar colecta 730 de milioane de dolari în plus în fiecare an. O analiză efectuată de Government Accountability Office, sau GAO, a constatat, de asemenea, că, în comparație cu alte țări, rata redevențelor pentru forajul pe terenurile federale din SUA este una dintre cele mai scăzute din lume.

În anunțul ANPR prin care anunța că va publica o nouă normă pentru a moderniza politicile de venituri din petrol și gaze ale BLM, administrația Obama a solicitat contribuții cu privire la o serie de structuri potențiale de redevențe, inclusiv o rată fixă a redevențelor și o rată flexibilă a redevențelor care ar putea fi ajustată ca răspuns la condițiile de piață în schimbare. Pe baza unei analize a dispozițiilor privind redevențele pe terenurile de stat și private, CAPrecomandă ca noile reglementări să stabilească un nivel minim de 18,75% pentru rata redevențelor, permițând în același timp secretarului de interne să aibă libertatea de a crește rata ca răspuns la condițiile de piață, fără a mai fi nevoie de alte reglementări. Într-un raport recent – „A Fair Share: The Case for Updating Federal Royalties”-, Center for Western Priorities (Centrul pentru priorități occidentale) a sugerat o redevență variabilă în care secretarul de interne poate crește ratele în funcție fie de prețurile petrolului și gazelor naturale, fie de localizarea resurselor cunoscute, unde rata ar putea crește într-o zonă de producție cunoscută față de o zonă care este mai speculativă.

Conceptul de stabilire a unui nou nivel minim pentru rata redevenței, permițând în același timp creșterea discreționară a ratei peste acest nivel minim, este similar cu politicile care guvernează exploatarea la suprafață a cărbunelui pe terenurile publice. Această modificare a regulilor ar reprezenta, de asemenea, o extindere de bun simț a autorității secretarului de interne de a pune în aplicare o redevență progresivă pe anumite contracte de închiriere de petrol și gaze în circumstanțe limitate. Cu toate acestea, este vital ca administrația să stabilească un nivel minim mai ridicat decât 12,5 la sută pentru rata redevențelor; fără un nivel minim, viitoarea politică privind redevențele va fi foarte susceptibilă la presiuni politice pentru a oferi scutiri de redevențe în detrimentul contribuabililor americani.

Pentru partea sa, industria petrolului și a gazelor naturale a susținut de mult timp că ratele mai mari ale redevențelor vor duce la o scădere majoră a producției; cu toate acestea, dovezile nu susțin afirmațiile lor. Bazinul Permian din vestul Texasului, de exemplu, a fost locul în care s-a înregistrat cea mai mare creștere regională a producției de petrol și gaze în ultimii opt ani, producția zilnică de petrol fiind mai mult decât dublă în această perioadă, de la 850.000 de barili pe zi la aproape 2 milioane de barili pe zi. O mare parte din dezvoltarea și producția din Bazinul Permian are loc pe terenurile universitare ale University of Texas System’s University Lands, pentru care companiile de petrol și gaze plătesc o redevență de 25 %.

Din perspectiva resurselor, Bazinul Permian nu este o excepție. Potrivit U.S. Geological Survey și Potential Gas Committee – alcătuit din experți din industria petrolieră și a gazelor naturale – progresele înregistrate în tehnologia de foraj și explorare conferă Munților Stâncoși și altor zone din Vest un potențial de hidrocarburi similar cu cel din Bazinul Permian; cu alte cuvinte, acestea au un potențial puternic pentru rezervoare de petrol și gaze semnificative și viabile din punct de vedere economic. Având în vedere că o mare parte din aceste viitoare zone de extracție a petrolului și gazelor naturale se află pe terenurile publice americane, este cu atât mai urgent ca administrația Obama să majoreze ratele redevențelor înainte ca contribuabilii să piardă partea lor de profit.

Fiducia

Când o companie petrolieră și de gaze naturale licitează cu succes pentru un contract de închiriere, aceasta trebuie să depună o cauțiune – sau o asigurare – pentru a garanta că va respecta termenii contractului de închiriere, inclusiv costurile de curățare pentru dezastre nevăzute în timpul producției și după ce sonda nu mai produce. Cerințele privind garanțiile pe terenurile federale nu au mai fost actualizate de peste 50 de ani. În prezent, în conformitate cu reglementările stabilite în 1951, o companie poate asigura o cauțiune la nivel național pentru toate sondele sale de petrol și gaze de pe terenurile publice pentru doar 150.000 de dolari. Ajustată în funcție de inflație, această taxă de 150.000 de dolari ar fi de aproape 1,4 milioane de dolari în dolari din 2015. În urma aceluiași calcul al inflației, garanția la nivel de stat ar crește de la 25.000 de dolari la 270.500 de dolari, iar garanția pentru un teren individual – stabilită în 1960 – ar crește de la 10.000 de dolari la 80.000 de dolari.

Pentru că societățile pot plăti atât de puțin pentru garanțiile la nivel de stat și la nivel național, garanția pentru sonde individuale poate fi de doar 50 de dolari pe sondă.În Wyoming, în 2008, costul de curățare a unei singure sonde de gaz sau de petrol a ajuns la 582.829 de dolari. În statul Wyoming, se estimează că costul mediu de curățare și reabilitare a unei singure sonde este cuprins între 2.500 și 7.500 de dolari; această estimare nu include costurile de reabilitare pentru alte părți ale exploatărilor de petrol și gaze, cum ar fi dezafectarea drumurilor, a stațiilor de compresoare și a bazinelor de reținere. Unele estimări sunt mult mai mari. Potrivit șefului Departamentului de Agricultură și Economie Aplicată al Universității din Wyoming, recuperarea unei singure sonde de petrol sau de gaze costă în jur de 30.000 de dolari.

CAP recomandă ca administrația Obama să actualizeze normele actuale pentru a stabili cerințele de cauțiune în funcție de numărul de sonde care ar trebui recuperate. Comisia de căi ferate din Texas, de exemplu, cere ca o companie să depună 25.000 de dolari pentru 10 sau mai puține sonde; 50.000 de dolari pentru între 10 și 100 de sonde; și 250.000 de dolari pentru 100 sau mai multe sonde. Pe baza estimărilor privind costurile de regenerare, chiar și aceste cerințe par a fi prea mici pentru a acoperi costurile potențiale de curățare. Garanția cerută pentru fiecare puț ar trebui să reflecte costul mediu de reabilitare pentru fiecare sit, pentru a proteja contribuabilii de costurile de decontaminare. Unii experți au solicitat o cauțiune de 20.000 de dolari pentru fiecare sondă, precum și alte cerințe de cauțiune pentru instalațiile suplimentare asociate cu operațiunile de foraj.

Oferte bonus minime acceptabile

Oferta bonus este plata pe care o oferă o companie de petrol și gaze pentru a cumpăra un contract de închiriere pe terenurile publice. Dacă este acceptată de guvernul federal, oferta de bonus acordă companiei dreptul de a fora pe terenul închiriat pentru o perioadă de 10 ani. În prezent, BLM solicită ca oferta bonus a unei companii să fie de cel puțin 2 dolari pe acru – cunoscută sub numele de oferta minimă – pentru a câștiga dreptul de a fora pe un teren concesionat.

În cadrul actualului proces federal de închiriere, parcelele de teren pe care BLM le oferă spre închiriere sunt, de obicei, nominalizate sau sugerate către BLM de către companiile de petrol și gaze. Prin nominalizarea unei parcele, companiile își exprimă un interes financiar în teren și, în teorie, ar trebui să fie dispuse să plătească un preț corect pentru arendă. Cu toate acestea, în primul trimestru al anului 2015, 25 % dintre contractele de închiriere federale vândute în șapte state vestice au fost vândute cu 2 dolari pe acru, adică oferta minimă. Mai mult decât atât, contractele de arendă emise în mod necompetitiv – în care nu a existat nicio ofertă timp de cel puțin doi ani – reprezintă 40 % din contractele de arendă BLM în vigoare în prezent. Această proporție mare de contracte de leasing care se vând pentru oferta minimă de 2 dolari pe acru ar trebui să îngrijoreze atât factorii de decizie politică, cât și contribuabilii.

În multe cazuri, ofertele bonus pe terenurile publice federale sunt semnificativ mai mari decât oferta minimă, ceea ce sugerează că nivelul minim poate și ar trebui să fie ridicat. De exemplu, cea mai mare ofertă din cea mai recentă vânzare de leasing pentru parcelele federale din Colorado, desfășurată în mai 2015, a fost de 10.100 de dolari pe acru. Pentru parcelele federale din Montana, cea mai mare ofertă bonus a fost, de asemenea, în cadrul unei vânzări de leasing din mai 2015 și a fost de 825 de dolari pe acru. În Utah, aceasta a fost de 500 de dolari pe acru. În mod similar, ofertele medii de bonus pe acru au fost, de asemenea, mult mai mari decât oferta minimă în cele mai recente vânzări de leasing din Wyoming, unde oferta medie de bonus a fost de 21 de dolari pe acru și în Utah, cu o ofertă medie de 19 dolari pe acru. Ofertele de bonus pe terenurile deținute de stat par să fie, de asemenea, cu mult peste oferta minimă a guvernului federal. Cea mai mare ofertă din cea mai recentă vânzare de leasing din Texas pentru terenurile universitare a fost de 6.503 dolari pe acru.

Potrivit unor experți, oferta minimă acceptabilă ar trebui să fie majorată pentru a ține cont de așa-numita valoare de opțiune a resursei. Valoarea de opțiune – sau capacitatea de a amâna o decizie până când sunt disponibile mai multe informații – este un concept care a fost de mult timp încorporat în legislația privind resursele naturale pentru a ține cont de incertitudinea din jurul piețelor, a tehnologiei și a costurilor sociale și de mediu. Atunci când guvernul federal vinde un contract de arendă, acesta vinde opțiunea viitoare a contribuabililor de a exploata aceste resurse, chiar dacă contractul de arendă ar fi mai profitabil la o dată viitoare. Atunci când guvernul federal închiriază o parcelă pentru forarea de petrol și gaze, de exemplu, vinde, de asemenea, opțiunea viitoare a publicului de a utiliza acel teren în alt mod și în alt scop. Prin urmare, oferta minimă ar trebui să fie majorată pentru a se asigura că contribuabilii sunt compensați în mod echitabil pentru pierderea capacității de a exploata aceste resurse în viitor, când condițiile ar putea fi mai favorabile, sau pentru a preveni pierderea unei utilizări mai valoroase a terenului. În mod similar, se poate argumenta că guvernul nu ar trebui să emită contracte de închiriere necompetitive. Dacă piața nu stabilește un preț corect pentru aceste terenuri, guvernul ar trebui să profite pe deplin de valoarea de opțiune și să administreze resursele contribuabililor pentru un moment sau o utilizare mai favorabilă.

Tarife de închiriere

Pentru a-și păstra drepturile de a fora pe un contract de închiriere, titularul contractului de închiriere trebuie să plătească o taxă anuală de închiriere către guvernul federal. Ratele actuale de închiriere sunt stabilite la 1,50 dolari pe acru pentru primii cinci ani de închiriere și la 2 dolari pe acru după aceea. În anunțul său referitor la viitoarea reglementare privind petrolul și gazele naturale, administrația Obama a solicitat contribuții cu privire la modul de a crea „un stimulent financiar mai mare pentru companiile de petrol și gaze naturale pentru a-și dezvolta rapid contractele de închiriere sau pentru a renunța la acestea”. Într-adevăr, companiile de petrol și gaze naturale stau în mod obișnuit degeaba pe contractele de închiriere neproductive, plasând aceste zone în afara limitelor pentru publicul american, care le deține. La sfârșitul anului fiscal 2014, peste 34,5 milioane de acri de terenuri federale erau închiriate pentru petrol și gaze, însă doar aproximativ 12,7 milioane de acri – mai puțin de 37% – produceau efectiv petrol sau gaze.

Oficiul General Land Office din Texas, care gestionează terenurile deținute de stat în beneficiul educației publice, a creat un stimulent pentru utilizarea sau renunțarea la contractele de închiriere pe terenurile școlare ale statului prin utilizarea unei rate de închiriere progresive. În primii doi ani ai unui contract de închiriere, rata de închiriere este de 5 dolari pe acru. În al treilea an al contractului de închiriere, această rată crește la 2.500 de dolari pe acru pentru a stimula forajul sau returnarea contractului de închiriere către cetățenii din Texas. Contractele de închiriere pe terenurile publice federale au termene de 10 ani, dar guvernul federal ar putea adopta o abordare similară cu cea din Texas. CAP recomandă ca guvernul federal să majoreze ratele de închiriere în al patrulea sau al cincilea an al unui contract de închiriere, pentru a descuraja deținătorii de contracte de închiriere să stea degeaba în ceea ce privește drepturile lor de a fora pe terenurile publice.

În Texas, contractele de închiriere a petrolului și gazelor pe terenurile universitare impun companiilor să plătească în avans taxele de închiriere pentru toți cei trei ani ai perioadei de închiriere, așa cum fac mulți proprietari de terenuri private. Acest lucru descurajează companiile de petrol și gaze să cumpere contracte de închiriere cu scopul de a le păstra și apoi de a le revinde atunci când piața se îmbunătățește, subevaluând contribuabilul american. Cu toate acestea, efectul descurajator al unui contract de închiriere „cu plată” ar necesita ca ratele de închiriere să fie suficient de ridicate pentru a reprezenta mai exact valoarea terenului. O companie de petrol și gaze din New Mexico a susținut că ratele de închiriere ar trebui să fie de cel puțin 100 de dolari pe acru, menționând că acest preț nu ar descuraja companiile să liciteze pentru contracte de închiriere. Această companie susține, de asemenea, că plata integrală a chiriei în avans elimină procesul confuz și consumator de timp al plății taxelor de închiriere în fiecare an.

Concluzie

În conformitate cu ratele actuale ale redevențelor, cerințele de garantare, ofertele minime și ratele de închiriere pe terenurile publice – unele dintre acestea nefiind actualizate de aproape un secol – contribuabilii americani și statele producătoare de energie nu primesc o rentabilitate echitabilă din exploatarea resurselor lor valoroase. Din punct de vedere comercial, guvernul federal este în urma statelor și a proprietarilor de terenuri private în ceea ce privește apărarea intereselor financiare ale acționarilor lor: contribuabilii americani. Viitoarea reglementare care abordează procesul federal de închiriere a petrolului și gazelor naturale este o oportunitate critică pentru administrația Obama de a reevalua modul în care sunt închiriate terenurile publice și de a se asigura că publicul primește o parte corectă și echitabilă din aceste resurse comune.

Nicole Gentile este director de campanii la Public Lands Project din cadrul Center for American Progress.

Autoarea dorește să le mulțumească lui Matt Lee-Ashley, Carl Chancellor, Anne Paisley, Emily Haynes și Alexis Evangelos pentru contribuțiile lor.