Bugetările statelor sunt în dificultate din cauza pandemiei Covid-19, cu venituri fiscale în cădere liberă și creșteri abrupte ale cheltuielilor pentru asigurarea de șomaj, programe de asistență socială și servicii de urgență. Acest lucru înseamnă probleme bugetare pentru școli, deoarece statele contribuie cu aproximativ jumătate din totalul finanțării școlilor publice la nivel național.
Cum ar putea afecta reducerile cheltuielilor de stat pentru educație rezultatele elevilor? Putem afla ceva despre ceea ce ne așteaptă dacă analizăm cheltuielile pentru educație și rezultatele elevilor după Marea Recesiune, care a început la sfârșitul anului 2007 și s-a încheiat în iunie 2009. Anii care au urmat imediat după această perioadă au reprezentat cel mai mare și mai susținut declin al cheltuielilor naționale per elev din mai bine de un secol. Cheltuielile au scăzut în medie cu aproximativ 7 % la nivel național, cu peste 10 % în șapte state și cu peste 20 % în două state. Magnitudinea pur și simplu a acestui episod istoric ne permite să examinăm dacă reducerile bugetare pe scară largă și persistente în domeniul educației dăunează elevilor, în general, și copiilor săraci, în special.
Ne uităm la notele obținute la testele din fiecare stat și la numărul de boboci la facultate din 2002 până în 2017 pentru a compara aceste rezultate înainte și după reducerile de finanțare induse de recesiune. Pentru a înțelege efectele cauzale ale reducerilor, profităm de faptul că recesiunea nu a afectat în mod egal cheltuielile pentru educație în toate statele. Cheltuielile au scăzut mai mult în statele în care, înainte de recesiune, școlile depindeau mai mult de fondurile de stat. Cu toate acestea, aceste state nu au fost mai susceptibile de a se confrunta cu rate ridicate ale șomajului sau ale sărăciei în timpul recesiunii. Acest lucru ne permite să separăm efectele reducerilor induse de recesiune în cheltuielile școlare de efectele mai largi ale recesiunii în sine.
Constatăm că, în general, banii contează. În medie, o reducere cu 1.000 de dolari a cheltuielilor per elev reduce scorurile medii la testele de matematică și citire cu 3,9 procente dintr-o abatere standard și crește diferența de scoruri între elevii de culoare și cei albi cu aproximativ 6 procente. O reducere de 1.000 de dolari scade, de asemenea, rata de înscriere la facultate cu aproximativ 2,6 procente. Scăderile în ceea ce privește rezultatele la teste și participarea la facultate au urmărit declinul indus de recesiune în ceea ce privește cheltuielile per elev și nu s-au diminuat odată cu redresarea economiei – ceea ce oferă dovezi suplimentare că scăderile sunt determinate de modificările cheltuielilor, mai degrabă decât de alte efecte ale recesiunii.
Dezvăluirea impactului bugetelor de stat
Relația dintre cheltuielile pentru educație și rezultatele învățării a fost un subiect de dezbatere timp de decenii. În căutarea unei cauze a decalajelor persistente în ceea ce privește rezultatele academice între elevii bogați și cei săraci, disparitățile bugetare sunt un nominalizat frecvent. Apărătorii elevilor săraci au folosit acest argument pentru a anula formulele de finanțare a școlilor care se bazau pe banii locali în favoarea unor mecanisme de finanțare bazate pe stat, pornind de la ipoteza că finanțarea de stat ar direcționa mai mulți bani către comunitățile cu venituri mici și ar aduce cheltuielile per elev la niveluri echitabile.
Această mișcare a adus cheltuielile școlare din unele comunități sărace la nivelul celor din districtele mai bogate și a contribuit la rezultate mai bune pentru elevi, cum ar fi rate mai mari de absolvire a liceului și salarii mai mari pentru adulți (a se vedea „Boosting Educational Attainment and Adult Earnings”, research, toamna 2015). Dar a făcut, de asemenea, ca bugetele educației să fie mai vulnerabile la condițiile economice generale. Veniturile colectate de stat se bazează în mare parte pe impozitele pe venit și pe vânzări, care sunt mai sensibile la fluctuațiile pieței decât veniturile federale sau colectările locale de taxe pe proprietate. În plus, mai mult de jumătate din toate statele americane trebuie să își echilibreze bugetele în fiecare an. Acest lucru înseamnă că, atunci când mai mulți locuitori se califică pentru asistență finanțată de stat, cum ar fi Medicaid, educația poate primi o parte mai mică din buget.
Această dinamică a fost evidentă în timpul Marii Recesiuni, când venitul real înainte de impozitare a scăzut cu aproape 7 procente, iar consumul național ca procent din produsul intern brut a scăzut cu 6 puncte procentuale. Acest lucru a dus la un declin istoric al cheltuielilor per elev, care a coincis cu primele scăderi la nivel național ale notelor la teste din ultimii peste 50 de ani, precum și cu un număr mai mic de persoane care intră pentru prima dată la facultate (a se vedea figura 1).
Aceste tendințe concomitente sunt foarte sugestive, dar este posibil ca ele să nu reflecte relații de cauzalitate. O preocupare deosebită este aceea că schimbările în circumstanțele economice ale familiilor datorate recesiunii, și nu reducerile cheltuielilor școlare, sunt cele care explică scăderea rezultatelor. Analiza noastră de mai jos urmărește să separe efectul reducerilor cheltuielilor școlare induse de recesiune de cel al recesiunii în sine.
Date
Corelăm informații din mai multe surse de date. Datele privind finanțele școlare provin din Studiul anual al finanțelor sistemelor școlare al Biroului de recensământ al SUA, care conține date financiare pentru toate cele 13.500 de districte școlare publice din Statele Unite. În medie, aproximativ 85 la sută din toate cheltuielile pentru educația K-12 merg către cheltuielile curente – cheltuieli pentru instruire și servicii de sprijin furnizate în acel an. Aproximativ 10 procente sunt destinate cheltuielilor de capital, care includ construcții, terenuri și echipamente. Salariile și beneficiile angajaților reprezintă cel mai mare articol bugetar, reprezentând 67 la sută din cheltuielile totale.
Sursele de venit pentru cheltuielile din învățământul public diferă substanțial în funcție de stat, cu amestecuri diferite de venituri de stat, locale și federale. Între 2002 și 2017, aproximativ 48,7 la sută din veniturile școlare la nivel național au provenit din fonduri de stat, 41,7 la sută din surse locale și 9,5 la sută din fonduri federale. Aceste procente diferă dramatic de la un stat la altul: ponderea finanțării care provine din surse de stat variază de la 32 la sută în Nebraska la 85 la sută în Hawaii.
Datele privind rezultatele la teste provin din Evaluarea națională a progresului educațional, cunoscută și sub numele de „Nation’s Report Card”, un test administrat la fiecare doi ani unui eșantion reprezentativ de elevi din întreaga țară. Pentru analiza noastră, folosim scorurile medii la nivel de stat disponibile în mod public la citire și matematică, concentrându-ne pe rezultatele obținute de elevii din școlile publice din clasele a patra și a opta. Aceste scoruri se bazează pe rezultatele testelor a 4,3 milioane de elevi individuali din 11.477 de districte școlare între 2002 și 2017.
Datele noastre privind frecventarea facultății provin din Sistemul integrat de date privind învățământul postliceal, pe baza sondajelor transmise de instituțiile postliceale. Instituțiile raportează numărul de boboci la facultate pentru prima dată din fiecare stat în fiecare an. Noi folosim aceste rapoarte pentru a număra numărul de studenți începători din fiecare stat în fiecare an. Pentru a calcula ratele de înscriere la facultate pentru acești ani, obținem numărul populației în funcție de vârstă din fiecare stat în fiecare an de la Biroul de recensământ al SUA. Măsura noastră de participare la facultate este numărul celor care se înscriu pentru prima dată la facultate împărțit la media numărului de tineri de 17 și 18 ani din stat în anul anterior înscrierii. Utilizăm date suplimentare privind instituțiile postliceale pentru a calcula ratele de participare la colegiu în funcție de tipul de școală, cum ar fi școlile de doi și patru ani.
Considerăm, de asemenea, ratele de sărăcie, ocuparea forței de muncă și șomajul, salariile medii și valorile medii ale locuințelor ca variabile suplimentare. Aceste date provin dintr-o varietate de surse, inclusiv United States Census Bureau Small Area Income and Poverty Estimates, Bureau of Labor Statistics și Zillow. Informațiile privind personalul din districtele școlare și înscrierea elevilor provin de la National Center for Education Statistics.
Metoda
Pentru a determina efectul nivelurilor de cheltuieli școlare asupra rezultatelor elevilor, trebuie să identificăm efectul scăderilor de cheltuieli induse de recesiune separat de efectul recesiunii în sine. Facem acest lucru analizând statele care, înainte de recesiune, se bazau în mare măsură pe finanțarea de stat a bugetelor locale pentru educație. Aceste state au avut mai multe șanse să înregistreze scăderi ale cheltuielilor școlare din motive care nu au legătură cu intensitatea recesiunii în stat sau cu alte schimbări de politică care ar fi putut avea loc la acel moment. Acest model de bază este valabil din două motive conexe, dar distincte.
În primul rând, pe măsură ce piața forței de muncă s-a înrăutățit, a crescut cererea de servicii finanțate de stat, cum ar fi asigurarea de șomaj și Medicaid. Pentru a acoperi aceste costuri suplimentare, multe state și-au redus bugetele pentru educație – un efect de crowd-out. Înainte de Marea Recesiune, statele cheltuiau aproximativ 27 la sută din bugetele lor pentru educația K-12. După 2009, această cifră a scăzut la aproximativ 23 %, în medie, unde a rămas până în 2015. Privind în urmă, observăm un model similar în timpul recesiunii de la începutul anilor 2000, când ponderea cheltuielilor de stat destinate școlilor K-12 a scăzut de la aproximativ 29% la aproximativ 27%. Acest lucru sugerează că, chiar dacă veniturile statului au rămas neschimbate în timpul recesiunii, statele care se bazau mai mult pe impozitele de stat pentru a finanța școlile K-12 ar fi avut mai multe șanse să se confrunte cu reduceri ale bugetului educației.
Cel de-al doilea motiv este legat de baza de impozitare pentru finanțarea de stat. În general, colectarea impozitelor de stat este mai sensibilă la condițiile economice decât impozitele locale. Impozitele de stat provin în cea mai mare parte din colectarea impozitelor pe venit și pe vânzări, care sunt direct legate de salariile și cheltuielile rezidenților. În schimb, colectarea impozitelor locale provine în principal din impozitele pe proprietate, care tind să fie mai stabile chiar și atunci când valorile de piață scad. Sensibilitatea mai mare a impozitelor de stat la ciclul economic sugerează că, chiar dacă nu ar exista un canal de retragere, statele care se bazează mai mult pe impozitele de stat pentru a finanța școlile K-12 ar suferi reduceri mai mari ale bugetului educației. Ne referim la acest lucru ca fiind efectul veniturilor.
Diferite state au niveluri diferite de vulnerabilitate la aceste efecte (a se vedea figura 2). Un exemplu de stat foarte vulnerabil este Hawaii. În 2008, școlile din Hawaii au primit 85 % din finanțare de la stat, iar 75 % din veniturile statului proveneau din impozitele pe venit sau pe vânzări. Prin urmare, cheltuielile pentru educație au fost extrem de sensibile atât la efectul de excludere, cât și la cel al veniturilor. În schimb, cheltuielile școlare într-un stat precum Illinois sunt mai puțin vulnerabile. În 2008, școlile din Illinois au primit doar 33 % din finanțare de la stat. Prin urmare, bugetele locale ale școlilor au fost, în medie, mult mai puțin sensibile la ciclul economic.
În timp ce cheltuielile generale ale școlilor au scăzut după debutul recesiunii, veniturile din impozitele de stat au scăzut cel mai mult atât prin efectul de crowd-out, cât și prin cel de venituri. Din acest motiv, statele care se bazau mai mult pe veniturile statului pentru a finanța învățământul public în 2008 din cauza particularităților formulelor lor de finanțare a școlilor au avut tendința de a înregistra reduceri mai mari ale cheltuielilor școlare în timpul recesiunii.
În analiza noastră principală, comparăm modificările rezultatelor după recesiune între statele care se bazau mai mult sau mai puțin pe veniturile statului și, prin urmare, au înregistrat reduceri mai mari sau mai mici ale cheltuielilor școlare. Pentru a ilustra abordarea noastră, în figura 3, considerăm că statele sunt „mai dependente” dacă veniturile statului reprezentau 48% sau mai mult din cheltuielile lor pentru educația K-12 în 2008. Apoi examinăm modul în care cheltuielile per elev din aceste state au evoluat, în medie, după 2008, în raport cu propria tendință a cheltuielilor școlare din fiecare stat înainte de recesiune. În continuare, efectuăm aceeași analiză în statele „mai puțin dependente”. Figura 3a ilustrează diferența dintre aceste modificări ale cheltuielilor per elev între cele două grupuri. Tendința descendentă după 2009 confirmă faptul că statele care se bazau mai mult pe veniturile statului pentru a finanța educația publică au înregistrat scăderi mai mari ale cheltuielilor școlare după recesiune.
Utilizăm apoi aceeași grupare de state și aceeași metodă pentru a compara schimbările în ceea ce privește rezultatele medii ale elevilor la teste (a se vedea figura 3b) și probabilitatea de a se înscrie la facultate (a se vedea figura 3c). Dacă cheltuielile școlare afectează rezultatele, tendința cheltuielilor ar trebui să corespundă cu tendința scorurilor la teste și a înscrierii la facultate. Aceasta este ceea ce găsim.
Analiza noastră principală utilizează aceeași logică de bază. Studiem relația dintre dependența de finanțarea de la stat, schimbările de după recesiune în cheltuielile școlare și rezultatele elevilor în toate statele. Prezicem cât de mult ar trebui să se schimbe cheltuielile școlare ale unui stat pe baza dependenței sale anterioare de finanțarea de stat și studiem efectele acestor schimbări prezise asupra rezultatelor elevilor. Nu găsim nicio dovadă a unei relații între dependența de finanțarea de stat și gravitatea recesiunii. Acest lucru reduce preocupările legate de faptul că rezultatele în aceste state ar fi scăzut din alte motive decât o scădere a finanțării școlare. Chiar și așa, ne ajustăm pentru măsuri detaliate ale condițiilor economice ale statului atunci când estimăm efectele modificărilor cheltuielilor școlare asupra rezultatelor elevilor.
Rezultate
Constatăm că o reducere de 1.000 de dolari a cheltuielilor per elev din cauza recesiunii a dus la o scădere a rezultatelor elevilor la teste de aproximativ 3,9 procente dintr-o abatere standard, sau aproximativ 1,6 puncte de percentila. Această reducere de 1.000 de dolari a dus, de asemenea, la o scădere a ratei de înscriere la facultate a bobocilor de aproximativ 1,2 puncte procentuale, o schimbare de 2,6 procente. Pentru a înțelege mai bine cum s-au manifestat aceste tendințe, estimăm măsura în care diferite posturi bugetare s-au redus ca răspuns la scăderile induse de recesiune.
În general, districtele școlare au răspuns la scăderile de finanțare din perioada recesiunii prin tăierea celui mai mare procent din bugetele lor de capital. Costurile de capital reprezintă aproximativ 10 la sută din bugetele districtuale, dar reprezintă până la 47 la sută din reducerile bugetare. Prin reducerea mai mare a cheltuielilor de capital, este posibil ca statele să fi reușit să taie mult mai puțin din cheltuielile de funcționare de bază, cum ar fi salariile și beneficiile profesorilor. Într-adevăr, costurile curente de funcționare reprezintă 85 la sută din cheltuielile generale, dar numai aproximativ 51 la sută din reducerile de cheltuieli.
Chiar și așa, districtele au făcut totuși reduceri substanțiale ale cheltuielilor de instruire. Pentru fiecare dolar în reduceri de cheltuieli, am constatat că districtele au redus cheltuielile de instruire cu 0,45 dolari, în medie. Reducerile costurilor salariale pentru angajații din învățământ reprezintă aproximativ jumătate din această sumă, în timp ce beneficiile reduse reprezintă cea mai mare parte a restului.
Districtele și-au redus cheltuielile cu salariile în general, vizând în special biroul de orientare. Ne uităm la numărul total de personal și constatăm că, în medie, o reducere a cheltuielilor cu 1.000 de dolari a fost asociată cu angajarea cu 3,7 la sută mai puțini profesori, cu 5,3 la sută mai puțini asistenți de instruire, cu 3,3 la sută mai puțini membri ai personalului de bibliotecă și cu 12 la sută mai puțini consilieri de orientare. Acest lucru a dus la aproximativ 0,3 elevi în plus pe profesor și 80 de elevi în plus pe consilier de orientare.
Am analizat, de asemenea, modul în care reducerile în finanțarea educației de stat au afectat elevii de culoare și elevii din familiile cu venituri mici. Mai întâi măsurăm relația dintre rata de sărăcie a unui district în 2007, înainte de începerea recesiunii, și notele obținute de elevi la teste. În medie, am constatat că un district în care 30% dintre elevi provin din familii cu venituri mici are rezultate medii la teste care sunt cu o abatere standard mai mici decât un district din același stat în care sărăcia este zero. Vedem apoi cum se modifică relația dintre ratele de sărăcie ale districtelor și rezultatele la teste pe măsură ce cheltuielile scad. Rezultatele noastre arată că, atunci când cheltuielile per elev scad cu 1.000 de dolari, decalajul dintre rezultatele la teste crește cu aproximativ 12 procente dintr-o abatere standard. În concluzie, pierderile de performanță cauzate de reducerile recesiunii cheltuielilor din școlile publice au fost resimțite în mod disproporționat de elevii din districtele cu sărăcie ridicată.
În investigarea efectelor asupra elevilor în funcție de rasă, găsim efecte negative ale reducerilor cheltuielilor școlare atât pentru elevii albi, cât și pentru cei de culoare, precum și efecte mici și inconsistente pentru elevii hispanici. Efectele sunt cele mai mari pentru elevii de culoare, sugerând că reducerile de cheltuieli ar fi putut crește decalajele dintre negri și albi în ceea ce privește rezultatele la teste. Pentru a testa acest lucru în mod direct, restrângem analiza noastră la statele care înscriu un număr suficient de elevi albi și negri pentru ca rezultatele lor la teste să fie raportate public și calculăm decalajul dintre rezultatele la teste în fiecare stat pentru fiecare an. Constatăm că o reducere a cheltuielilor cu 1.000 de dolari ar crește decalajul în ceea ce privește rezultatele medii la teste între studenții de culoare și cei albi cu aproximativ 6 procente.
În cele din urmă, explorăm modul în care reducerile de cheltuieli cauzate de recesiune au afectat tipurile de facultăți pe care le frecventează studenții, concentrându-ne pe bobocii de la prima facultate. Scăderea numărului de înscrieri la facultate cauzată de reducerile de cheltuieli cauzate de recesiune a fost determinată în mare parte de școlile de doi ani. În general, o scădere de 1 000 de dolari a cheltuielilor per elev a redus rata de înscriere pentru prima dată la colegiile de doi ani cu 5,9%, în timp ce la colegiile de patru ani aceasta a scăzut cu 1,2%, o scădere nesemnificativă din punct de vedere statistic. Înscrierile la colegiile publice au scăzut cu 4 procente, în comparație cu o creștere mică (și nesemnificativă din punct de vedere statistic) de 1,7 procente la colegiile private. Am analizat, de asemenea, școlile clasificate ca instituții care deservesc minoritățile, care includ colegiile și universitățile istorice de culoare, colegiile și universitățile tribale și școlile care înscriu un număr mare de studenți hispanici sau asiatici. Aceste instituții au înregistrat o scădere relativă de 10 procente în ceea ce privește participarea, deși aceste estimări tind să fie imprecise și nu sunt semnificative din punct de vedere statistic. Luate în ansamblu, aceste modele sugerează că scăderea numărului de înscrieri la facultate ca urmare a reducerilor de cheltuieli a reflectat reducerea numărului de înscrieri la instituțiile mai puțin selective și care deservesc minoritățile.
Din moment ce aceste efecte de înscriere la facultate sunt determinate de instituțiile publice, ne putem întreba dacă rezultatele noastre reflectă un efect al taxelor de școlarizare. Mai exact, dacă acele state care s-au confruntat cu cele mai mari reduceri bugetare din recesiune au fost, de asemenea, susceptibile de a crește taxele de școlarizare în stat, acest lucru ar putea explica parțial rezultatele noastre privind frecventarea colegiului. Pentru a evalua această posibilitate, am analizat datele federale privind finanțele din învățământul superior ale statelor, taxele de școlarizare la facultate, precum și ajutorul financiar și încasările din granturile Pell. Constatăm că modificările cheltuielilor per elev datorate recesiunii nu au nicio legătură cu taxele de școlarizare la colegiu, cu taxele de școlarizare în interiorul statului, cu acordarea de granturi Pell sau cu taxele de școlarizare la școlile private. În concluzie, nu găsim nicio dovadă că efectele noastre privind frecventarea colegiului sunt determinate de un efect al taxelor de școlarizare.
Reducerile de cheltuieli contează
Încă din 1966, când Raportul Coleman a ridicat pentru prima dată această problemă, factorii de decizie politică și cercetătorii au dezbătut dacă cheltuielile școlilor publice contează pentru rezultatele elevilor. Există un consens tot mai mare asupra faptului că banii pot conta. Dar până în prezent nu a existat niciun studiu care să analizeze modul în care școlile răspund la reducerile mari de fonduri și cum afectează reducerile rezultatele elevilor. Rezultatele noastre confirmă faptul că banii contează în educație și oferă noi dovezi că și reducerile cheltuielilor școlare contează.
Demonstrăm că scăderea sprijinului din partea statului și reducerile ulterioare ale bugetelor școlare locale pot încetini progresul elevilor cu consecințe potențial de durată. În primul rând, reducerile de cheltuieli care au urmat Marii Recesiuni au stopat o creștere de cinci decenii a scorurilor obținute de elevi la testele de citire și matematică, dând startul la ceea ce unii au numit un „deceniu pierdut” în ceea ce privește rezultatele elevilor. În al doilea rând, aceste reduceri au fost, de asemenea, asociate cu rate mai mici de înscriere la facultate în rândul elevilor care sunt pe cale să devină boboci la prima facultate, ceea ce ar putea submina impulsul unor elevi în timpul unui moment critic de tranziție de la K-12 la învățământul superior. Aceste consecințe sunt evidente în ciuda Legii federale de redresare și reinvestire americană din 2009, un program de stimulare care a compensat parțial reducerile cheltuielilor pentru educație. Fondurile sale au fost insuficiente pentru a compensa în totalitate pierderile, deși au contribuit probabil la reducerea severității reducerilor în anii imediat următori recesiunii.
La mai mult de un deceniu mai târziu, unele dintre reducerile cheltuielilor pentru educație legate de Marea Recesiune nu au fost încă restabilite în totalitate. În era pandemiei, în timp ce ne confruntăm cu o altă recesiune iminentă și cu bugete de stat constrânse, anii următori par să includă probabil noi reduceri. Finanțarea federală de stimulare ar putea fi necesară pentru a ajuta la prevenirea unor efecte dăunătoare similare asupra rezultatelor elevilor.
În plus, având în vedere că consecințele reducerii cheltuielilor pentru educația publică sunt de lungă durată, statele care se confruntă cu o serie de decizii financiare dificile ar putea dori să acorde prioritate restabilirii bugetelor pentru educație cât mai curând posibil după redresare. Deși impactul perioadelor economice dificile asupra școlilor publice poate fi resimțit în anii următori, gravitatea consecințelor pentru elevi poate fi minimizată prin menținerea sprijinului pentru instruire pe cât posibil.
C. Kirabo Jackson este profesor de dezvoltare umană și politică socială la Northwestern University, unde Cora Wigger este doctorandă. Heyu Xiong este profesor asistent la Universitatea Case Western Reserve. Acest articol este adaptat după un studiu intitulat „Do School Spending Cuts Matter? Evidence from The Great Recession”, în curs de publicare în American Economic Journal: Economic Policy.