Endnoter og citater er tilgængelige i PDF- og Scribd-versionerne.
Da den føderale regering sidst ændrede sin royaltysats for olie- og gasproduktion på Amerikas offentlige arealer, var Standard Oil’s monopol først for nylig blevet brudt, Fords Model A var stadig ikke rullet af samlebåndet, Teapot Dome-skandalen var endnu ikke brudt ud og havde endnu ikke rystet det amerikanske indenrigsministerium og præsident Warren G. Hardings administration, og 20’erne var lige begyndt at bruse. I de 95 år, siden Mineral Leasing Act første gang fastsatte den føderale royalty-sats for olie og gas til 12,5 procent, er den føderale regerings politik for olie- og gasindtægter forblevet fastlåst i fortiden, mens delstatsregeringer og private jordejere gang på gang har opdateret vilkårene for udvikling på deres jord.
Som følge af den føderale regerings manglende modernisering af sit olie- og gasprogram går de amerikanske skatteydere glip af mere end 730 millioner dollars i indtægter hvert år. Samtidig ophober olie- og gasselskaberne lejemål og sidder ubeskæftiget på rettighederne til at bore på titusindvis af millioner af acres af offentligt land. Når selskaberne har boret efter olie og gas, har den amerikanske offentlighed ofte måttet betale regningen for at rydde op efter de miljøskader, der er blevet efterladt.
Den 17. april signalerede Obama-administrationen, at den ville iværksætte tiltrængte reformer for at bringe den føderale regerings olie- og gasprogram ind i det 21. århundrede. Gennem en såkaldt Advanced Notice of Proposed Rulemaking, eller ANPR, accepterer Bureau of Land Management, eller BLM, ideer om, hvordan man kan reformere sine royaltysatser, krav om kautionering, minimumsbud og lejepriser. Disse reformer vil sikre, at skatteyderne får en rimelig kompensation for udviklingen af deres ressourcer, og at selskaberne holdes ansvarlige for at betale for oprydning i forbindelse med deres boreaktiviteter.
Denne issue brief giver en kort introduktion til den nuværende politik for olie- og gasindtægter, ser på de specifikke områder af denne politik, som Obama-administrationen har lovet at undersøge, og foreslår endelig nogle fornuftige ideer til reformer.
Royalties
U.S. federal olie- og gasroyalties er betalinger fra virksomheder til den føderale regering for den olie og gas, der udvindes på offentlige arealer og i offentlige farvande. Med en royalty opkræver ejerne af ressourcen – i dette tilfælde de amerikanske skatteydere – en andel af overskuddet baseret på værdien eller mængden af den olie og gas, der udvindes. På skatteydernes føderale arealer, som f.eks. de arealer, der forvaltes af U.S. Forest Service og BLM, betaler olie- og gasselskaberne royalties til det amerikanske finansministerium, hvilket gør royalties til en af de største ikke-skattemæssige indtægtskilder for den føderale regering. Med undtagelse af Alaska er indtægterne delt op, idet ca. halvdelen går til statskassen og halvdelen til den stat, hvor den føderale lejekontrakt er beliggende. Mens alle skatteydere har en økonomisk interesse i at sikre, at royalties på føderale arealer giver et rimeligt afkast, har de olie- og gasproducerende stater – primært dem, der er koncentreret i Vesten – en særlig stor interesse, da disse penge går til at finansiere skoler, veje og andre prioriteter.
I øjeblikket opkræver den føderale regering kun en royalty på 12,5 procent på olie og gas, der udvindes fra offentlige arealer. Denne sats er ikke blevet ajourført siden 1920; siden da har teknologiske fremskridt og ændrede markeder gjort olie- og gasudvinding mere effektiv og langt mere lukrativ. I 2014 opnåede de fem store olieselskaber – BP, Chevron, ConocoPhillips, Exxon Mobil og Shell – et overskud på 90 milliarder dollars.
Som reaktion på den ændrede markedsdynamik og for bedre at afspejle moderne borepraksis har statslige og private grundejere opdateret deres royaltysatser. Texas opkræver en royalty på 25 % for lejemål på statens universitets- og skolejord – statsjord, der er afsat til finansiel støtte for disse statslige institutioner – mens New Mexico og North Dakota opkræver 18,75 % for olie- og gasproduktion på offentlige arealer. Mange vestlige stater, herunder Wyoming, Utah, Montana og Colorado, opkræver en royalty på 16,67 % på statsejede lejemål. En undersøgelse foretaget af CAP viste, at private jordejere også opkræver højere royalty-satser end den føderale regering. For eksempel viser lejemålsdokumenter i Texas og Louisiana, at private grundejere opkræver olie- og gasselskaber en royalty på 25 procent af de ressourcer, der udvindes fra deres jord.
Dertil kommer, at royaltysatsen på føderale arealer er 50 procent lavere end royaltysatsen for boringer i føderale farvande på den ydre kontinentalsokkel. Den tidligere præsident George W. Bushs administration forhøjede to gange royaltysatsen for offshore-boring til det nuværende niveau på 18,75 procent. Ifølge Center for Western Priorities ville den amerikanske regering indhente yderligere 730 millioner dollars hvert år, hvis den føderale royaltysats på land var den samme som på havet, hvis den var den samme som på havet. En undersøgelse foretaget af Government Accountability Office, eller GAO, viste også, at royaltysatsen for boring på amerikansk statsjord sammenlignet med andre lande er en af de laveste i verden.
I sin ANPR-meddelelse om, at den vil offentliggøre en ny regel for at modernisere BLM’s politik for olie- og gasindtægter, bad Obama-administrationen om input om en række mulige royaltystrukturer, herunder en fast royaltysats og en fleksibel royaltysats, der kan justeres som reaktion på ændrede markedsforhold. På grundlag af en gennemgang af bestemmelserne om royaltyafgifter på statslige og private arealer anbefaler CAP, at de nye regler fastsætter en bundgrænse på 18,75 % for royaltyafgiftssatsen, samtidig med at indenrigsministeren får mulighed for at hæve satsen som reaktion på markedsvilkårene uden yderligere regelfastsættelse. I en nylig rapport – “A Fair Share: The Case for Updating Federal Royalties”- foreslog Center for Western Priorities en glidende royaltyskala, hvor indenrigsministeren kan forhøje satserne på grundlag af enten olie- og naturgaspriserne eller placeringen af kendte ressourcer, hvor satsen kan stige i et område med kendt produktion i forhold til et område, der er mere spekulativt.
Konceptet med at fastsætte et nyt gulv for royalty-satsen og samtidig give mulighed for at forhøje satsen over dette gulv svarer til de politikker, der regulerer overfladebrydning af kul på offentlige arealer. Denne regelændring ville også udgøre en fornuftig udvidelse af indenrigsministerens beføjelser til at indføre en glidende royalty på bestemte olie- og gasforpagtninger under begrænsede omstændigheder. Det er imidlertid afgørende, at administrationen fastsætter en højere bund end 12,5 procent for royalty-satsen; uden en bund vil den fremtidige royalty-politik være meget modtagelig over for politisk pres for at give royalty-fordele på bekostning af de amerikanske skatteydere.
Olie- og gasindustrien har for sin del længe hævdet, at højere royalty-satser vil resultere i et stort fald i produktionen; beviserne støtter imidlertid ikke deres påstande. Permian Basin i det vestlige Texas har f.eks. været stedet for den største regionale stigning i olie- og gasproduktionen i de seneste otte år med en daglig olieproduktion, der i den periode er mere end fordoblet fra 850.000 tønder om dagen til næsten 2 mio. tønder om dagen. En stor del af udviklingen og produktionen i Permian Basin foregår på University of Texas System’s University Lands, hvor olie- og gasselskaberne betaler 25 procent royalty.
Fra et ressourceperspektiv er Permian Basin ikke noget særtilfælde. Ifølge U.S. Geological Survey and Potential Gas Committee – der består af eksperter fra olie- og gasindustrien – giver fremskridt inden for bore- og efterforskningsteknologi Rocky Mountains og andre områder i Vesten et kulbrintepotentiale, der svarer til det permiske bassin; det vil sige, at de har et stærkt potentiale for betydelige og økonomisk levedygtige olie- og gasreservoirer. I betragtning af, at en stor del af disse fremtidige områder for olie- og gasudvinding ligger på amerikanske offentlige arealer, er det så meget desto mere presserende, at Obama-administrationen hæver royalty-satserne, før skatteyderne går glip af deres andel af overskuddet.
Bonding
Når et olie- og gasselskab med succes byder på en lejekontrakt, skal det stille en obligation – eller en forsikring – for at garantere, at det vil overholde vilkårene i lejekontrakten, herunder oprydningsomkostninger i forbindelse med usynlige katastrofer under produktionen og efter, at boringen er stoppet med at producere. Kravene til kautionering på føderale arealer er ikke blevet opdateret i mere end 50 år. I øjeblikket kan et selskab i henhold til bestemmelser fra 1951 sikre sig en landsdækkende kaution for alle sine olie- og gasboringer på offentlige arealer for kun 150.000 USD. Hvis man justerer for inflation, ville dette gebyr på 150.000 dollars være næsten 1,4 millioner dollars i 2015-dollar. Hvis man følger samme inflationsberegning, ville en statsdækkende kaution stige fra 25.000 dollars til 270.500 dollars, og en kaution for en enkelt lejemål – fastsat i 1960 – ville stige fra 10.000 dollars til 80.000 dollars.
Da selskaberne kan betale så lidt for statsdækkende og landsdækkende kautioner, kan kautionen for individuelle boringer være så lav som 50 dollars pr. boring.I Wyoming i 2008 var omkostningerne ved at rense en enkelt gas- eller olieboring så høje som 582.829 dollars. Staten Wyoming anslår, at den gennemsnitlige omkostning til oprydning og genetablering af en enkelt boring er på mellem 2.500 og 7.500 dollars; dette skøn omfatter ikke genetableringsomkostningerne for andre dele af olie- og gasaktiviteter som f.eks. nedlæggelse af veje, kompressorstationer og inddæmningsbassiner. Nogle skøn er meget højere. Ifølge lederen af University of Wyomings afdeling for landbrug og anvendt økonomi koster det omkring 30.000 dollars at genetablere blot én olie- eller gasbrønd.
CAP anbefaler, at Obama-administrationen opdaterer de nuværende regler for at fastsætte krav om kautionering på grundlag af antallet af brønde, der skal genetableres. Texas Railroad Commission kræver f.eks., at et selskab skal betale 25 000 USD for 10 eller færre brønde, 50 000 USD for mellem 10 og 100 brønde og 250 000 USD for 100 eller flere brønde. På grundlag af skøn over omkostningerne til rensning synes selv disse krav at være for lave til at dække de potentielle oprydningsomkostninger. Den krævede kaution pr. brønd bør afspejle de gennemsnitlige omkostninger til genopretning for hvert enkelt sted for at beskytte skatteyderne mod omkostningerne til oprydning. Nogle eksperter har opfordret til en kaution på 20 000 USD pr. boring og yderligere krav om kaution for yderligere faciliteter i forbindelse med boreaktiviteterne.
Minimum acceptable bonustilbud
Et bonustilbud er den betaling, som et olie- og gasselskab tilbyder for at købe en lejekontrakt på offentlige arealer. Hvis det accepteres af den føderale regering, giver bonusbuddet selskabet retten til at bore på den leasede jord i en periode på 10 år. BLM kræver i øjeblikket, at et selskabs bonusbud skal være på mindst 2 USD pr. acre – kendt som minimumsbuddet – for at opnå retten til at bore på en lejemål.
I henhold til den nuværende føderale leasingproces er de jordparceller, som BLM tilbyder til leasing, typisk nomineret eller foreslået til BLM af olie- og gasselskaberne. Ved at nominere en parcel giver selskaberne udtryk for en økonomisk interesse i jorden og burde i teorien være villige til at betale en rimelig pris for lejemålene. Alligevel blev 25 procent af de føderale lejemål, der blev solgt i første kvartal af 2015 i syv vestlige stater, solgt for 2 dollars pr. acre, som er det mindste bud. Endvidere tegner ikke-konkurrerende udstedte lejemål – hvor der ikke blev afgivet noget bud i mindst to år – sig for 40 % af de BLM-lejemål, der er i kraft i dag. Denne store andel af lejemål, der sælges til minimumsbuddet på 2 USD pr. acre, bør bekymre både de politiske beslutningstagere og skatteyderne.
I mange tilfælde er bonusbuddene på føderale offentlige arealer betydeligt højere end minimumsbuddet, hvilket tyder på, at minimumsbuddet kan og bør hæves. For eksempel var det højeste bud i det seneste lejesalg for føderale parceller i Colorado, der blev afholdt i maj 2015, på 10.100 USD pr. acre. For føderale parceller i Montana var det højeste bonusbud også ved et leasingsalg i maj 2015 og var på 825 USD pr. acre. I Utah var det 500 dollars pr. acre. På samme måde var de gennemsnitlige bonusbud pr. acre også meget højere end minimumsbuddet i de seneste leasingsalg i Wyoming, hvor det gennemsnitlige bonusbud var 21 dollars pr. acre, og i Utah, hvor det gennemsnitlige bud var 19 dollars pr. acre. Bonusbuddene på statsejede arealer synes også at ligge et godt stykke over den føderale regerings minimumsbud. Det højeste bud i det seneste lejesalg i Texas for University Lands gik til 6.503 dollars pr. acre.
I henhold til nogle eksperter bør det acceptable minimumsbud hæves for at tage højde for ressourcens såkaldte optionsværdi. Optionsværdien – eller muligheden for at udskyde en beslutning, indtil der foreligger flere oplysninger – er et begreb, der længe har været indarbejdet i lovgivningen om naturressourcer for at tage hensyn til usikkerheden omkring markeder, teknologi og miljømæssige og sociale omkostninger. Når den føderale regering sælger en lejekontrakt, sælger den skatteydernes fremtidige mulighed for at udvikle disse ressourcer, også selv om lejekontrakten ville være mere lukrativ på et senere tidspunkt. Når den føderale regering f.eks. udlejer en parcel til olie- og gasboring, sælger den også offentlighedens fremtidige mulighed for at bruge jorden på en anden måde og til et andet formål. Derfor bør minimumsbuddet hæves for at sikre, at skatteyderne får en rimelig kompensation for at miste muligheden for at udnytte disse ressourcer i fremtiden, når forholdene kan være mere gunstige, eller for at forhindre tabet af en mere værdifuld anvendelse af jorden. På samme måde kan man argumentere for, at staten ikke bør udstede ikke-konkurrerende lejemål. Hvis markedet ikke driver en rimelig pris for disse arealer, bør regeringen drage fuld fordel af optionsværdien og forvalte skatteydernes ressourcer til et mere gunstigt tidspunkt eller en mere gunstig anvendelse.
Lejepriser
For at bevare deres rettigheder til at bore på en lejekontrakt skal lejerne betale en årlig lejeafgift til den føderale regering. De nuværende lejeafgifter er fastsat til 1,50 USD pr. acre i de første fem år af en lejekontrakt og derefter 2 USD pr. acre. I sin meddelelse om den kommende regeludstedelse om olie og gas bad Obama-administrationen om input til, hvordan man kan skabe “større økonomiske incitamenter for olie- og gasselskaber til at udvikle deres lejemål hurtigt eller give afkald på dem”. Faktisk sidder olie- og gasselskaberne rutinemæssigt ubeskæftigede på ikke-producerende lejemål, hvilket gør disse områder utilgængelige for den amerikanske offentlighed, som ejer dem. Ved udgangen af finansåret 2014 var mere end 34,5 millioner acres føderale arealer udlejet til olie og gas, men kun omkring 12,7 millioner af disse acres – mindre end 37 procent – producerede faktisk olie eller gas.
The Texas General Land Office, som forvalter de arealer, der ejes af staten til fordel for offentlig uddannelse, har skabt et incitament til at udnytte eller opgive lejemål på statens skolearealer ved at anvende en gradueret lejesats. I de første to år af en lejekontrakt er lejesatsen 5 dollars pr. acre. I det tredje år af lejemålet stiger denne sats til 2.500 dollars pr. acre for at tilskynde til at bore eller overdrage lejemålet tilbage til borgerne i Texas. Lejemål på føderale offentlige arealer har 10-årige løbetider, men den føderale regering kunne vedtage en tilgang, der ligner Texas’. CAP anbefaler, at den føderale regering hæver lejepriserne i det fjerde eller femte år af en lejekontrakt for at afskrække lejere fra at sidde uvirksomt på deres rettigheder til at bore på offentlige arealer.
I Texas kræver olie- og gaslejekontrakter på universitetsjord, at selskaberne forudbetaler lejeafgifter for alle tre år af lejekontraktens løbetid, hvilket mange private jordejere også gør. Dette afskrækker olie- og gasselskaber fra at købe lejemål med det formål at beholde dem og derefter sælge dem videre, når markedet bliver bedre, hvilket underbyder de amerikanske skatteydere. Den afskrækkende virkning af en “betalt” lejekontrakt vil imidlertid kræve, at lejepriserne er høje nok til at repræsentere jordens værdi mere nøjagtigt. Et olie- og gasselskab i New Mexico har argumenteret for, at lejepriserne bør være mindst 100 USD pr. acre, idet det bemærkes, at denne pris ikke ville afskrække selskaberne fra at byde på lejemålene. Dette selskab hævder også, at betaling af en fuld leje på forhånd eliminerer den forvirrende og tidskrævende proces med at betale lejeafgifter hvert år.
Slutning
Med de nuværende royaltysatser, kautionskrav, minimumsbud og lejepriser på offentlige arealer – hvoraf nogle ikke er blevet opdateret i næsten et århundrede – får de amerikanske skatteydere og energiproducerende stater ikke et rimeligt afkast af udviklingen af deres værdifulde ressourcer. Set fra et forretningsperspektiv halter den føderale regering bagefter stater og private jordejere med hensyn til at forsvare deres aktionærers økonomiske interesser: De amerikanske skatteydere. Den kommende regeludstedelse, der omhandler den føderale olie- og gasleasingproces, er en kritisk mulighed for Obama-administrationen til at revurdere, hvordan offentlige arealer udlejes, og sikre, at offentligheden får en retfærdig og rimelig andel af disse fælles ressourcer.
Nicole Gentile er direktør for kampagner i Public Lands Project ved Center for American Progress.
Forfatteren vil gerne takke Matt Lee-Ashley, Carl Chancellor, Anne Paisley, Emily Haynes og Alexis Evangelos for deres bidrag.