Statens budgetter er i problemer på grund af Covid-19-pandemien, med skatteindtægter i frit fald og kraftige stigninger i udgifterne til arbejdsløshedsforsikring, sociale velfærdsprogrammer og nødhjælp. Det betyder budgetproblemer for skolerne, da delstaterne bidrager med omkring halvdelen af alle midlerne til offentlige skoler i hele landet.
Hvordan kan nedskæringer i statens uddannelsesudgifter påvirke elevernes resultater? Vi kan lære noget om, hvad der venter os, ved at se på uddannelsesudgifterne og elevernes resultater efter den store recession, som begyndte i slutningen af 2007 og sluttede i juni 2009. De år, der fulgte umiddelbart efter denne periode, repræsenterede det største og mest vedvarende fald i de nationale udgifter pr. elev i mere end et århundrede. Udgifterne faldt i gennemsnit med ca. 7 % på landsplan, med mere end 10 % i syv stater og med mere end 20 % i to stater. Selve omfanget af denne historiske episode giver os mulighed for at undersøge, om storstilede og vedvarende nedskæringer i uddannelsesbudgettet skader eleverne i almindelighed og fattige børn i særdeleshed.
Vi ser på hver enkelt stats testresultater og antallet af førsteårsstuderende på college fra 2002 til 2017 for at sammenligne disse resultater før og efter de nedskæringer i finansieringen, der blev fremkaldt af recessionen. For at forstå de kausale virkninger af nedskæringerne udnytter vi det faktum, at recessionen ikke påvirkede uddannelsesudgifterne i alle stater lige meget. Udgifterne faldt mere i de stater, hvor skolerne før recessionen var mere afhængige af statslige midler. Alligevel var der ikke større sandsynlighed for, at disse stater oplevede høj arbejdsløshed eller fattigdom under recessionen. Dette gør det muligt for os at adskille virkningerne af de recessionsbetingede nedskæringer i skoleudgifterne fra de bredere virkninger af selve recessionen.
Vi finder, at penge i det store og hele betyder noget. I gennemsnit reducerer en reduktion på 1.000 dollars i udgifterne pr. elev de gennemsnitlige testresultater i matematik og læsning med 3,9 procent af en standardafvigelse og øger pointforskellen mellem sorte og hvide elever med ca. 6 procent. En reduktion på 1.000 dollars sænker også andelen af studerende, der går på college, med ca. 2,6 procent. Faldet i testresultater og college-going fulgte det recessionsinducerede fald i udgifterne pr. elev og aftog ikke, da økonomien kom sig – hvilket yderligere beviser, at faldet er drevet af udgiftsændringer snarere end andre virkninger af recessionen.
Sporing af virkningen af statsbudgetter
Forholdet mellem uddannelsesudgifter og læringsresultater har været genstand for debat i årtier. I jagten på en årsag til den vedvarende forskel i akademiske resultater mellem rige og fattige elever er budgetforskelle en hyppig nomineret kandidat. Fortalere for fattige elever har brugt dette argument til at omstøde skolefinansieringsformler, der var baseret på lokale midler, til fordel for statsbaserede finansieringsmekanismer, baseret på den antagelse, at statsfinansiering ville lede flere penge til lavindkomstsamfund og bringe udgifterne pr. elev op på et retfærdigt niveau.
Dette skridt bragte skoleudgifterne i nogle fattige samfund på linje med dem i rigere distrikter, og det har bidraget til bedre resultater for eleverne, f.eks. højere studentereksamen og højere voksenlønninger (se “Boosting Educational Attainment and Adult Earnings,” research, efterår 2015). Men det har også gjort uddannelsesbudgetterne mere sårbare over for de generelle økonomiske forhold. De indtægter, som staten opkræver, er i vid udstrækning baseret på indkomst- og omsætningsafgifter, som reagerer mere på markedsudsving end føderale indtægter eller lokale ejendomsskatteopkrævninger. Desuden skal mere end halvdelen af alle amerikanske delstater balancere deres budgetter hvert år. Det betyder, at når flere indbyggere kvalificerer sig til statsfinansieret bistand som Medicaid, kan uddannelse få en mindre del af budgettet.
Disse dynamikker var tydelige under den store recession, hvor den reelle indkomst før skat faldt med næsten 7 procent, og det nationale forbrug som en procentdel af bruttonationalproduktet faldt med 6 procentpoint. Dette førte til et historisk fald i udgifterne pr. elev, hvilket faldt sammen med de første landsdækkende fald i testresultater i mere end 50 år samt et mindre antal førstegangsstuderende på college (se figur 1).
Disse samtidige tendenser er meget suggestive, men de afspejler muligvis ikke årsagssammenhænge. En særlig bekymring er, at det er ændringer i familiernes økonomiske forhold som følge af recessionen og ikke nedskæringer i skoleudgifterne, der forklarer nedgangen i resultaterne. Vores analyse nedenfor har til formål at adskille virkningen af recessionsinducerede fald i skoleudgifterne fra virkningen af selve recessionen.
Data
Vi sammenkæder oplysninger fra flere datakilder. Data om skolefinansiering kommer fra U.S. Census Bureau’s Annual Survey of School System Finances, som indeholder finansielle data for alle 13.500 offentlige skoledistrikter i USA. I gennemsnit går ca. 85 procent af alle udgifter til K-12-undervisning til løbende udgifter – udgifter til undervisning og støttetjenester, der leveres det pågældende år. Omkring 10 procent går til kapitaludgifter, som omfatter byggeri, jord og udstyr. Lønninger og ydelser til ansatte er den største enkeltstående budgetpost og tegner sig for 67 procent af de samlede udgifter.
Indkomstkilderne til udgifterne til offentlig uddannelse varierer betydeligt fra stat til stat, med varierende blandinger af statslige, lokale og føderale indtægter. Mellem 2002 og 2017 kom ca. 48,7 procent af skoleindtægterne i hele landet fra statslige midler, 41,7 procent kom fra lokale kilder og 9,5 procent kom fra føderale midler. Disse procentdele varierer dramatisk fra stat til stat: Den andel af finansieringen, der kommer fra statslige kilder, varierer fra 32 procent i Nebraska til 85 procent i Hawaii.
Data om testresultater kommer fra National Assessment of Educational Progress, også kendt som “Nation’s Report Card”, en test, der hvert andet år gives til et repræsentativt udsnit af elever i hele landet. I vores analyse bruger vi offentligt tilgængelige gennemsnitlige resultater i læsning og matematik på statsniveau med fokus på resultaterne for elever i folkeskoler i 4. og 8. klasse. Disse resultater er baseret på testresultater for 4,3 mio. individuelle elever fra 11 477 skoledistrikter mellem 2002 og 2017.
Vores data om college-going stammer fra Integrated Postsecondary Education Data System og er baseret på undersøgelser indsendt af postsecondary institutions. Institutionerne rapporterer om antallet af førstegangsstuderende på college fra hver stat i hvert år. Vi bruger disse rapporter til at tælle antallet af første gangsstuderende fra hver stat i hvert år. For at beregne antallet af studerende, der går på college i disse år, får vi fra U.S. Census Bureau oplysninger om befolkningstallet efter alder i hver stat i hvert år. Vores mål for college-aktivitet er antallet af førstegangstilmeldte på college divideret med gennemsnittet af antallet af 17-årige og 18-årige i staten året før tilmeldingen. Vi bruger yderligere data om postsecondary institutions til at beregne college-going rates efter skoletype, f.eks. to- og fireårige skoler.
Vi tager også hensyn til fattigdomsprocenter, beskæftigelse og arbejdsløshed, gennemsnitslønninger og gennemsnitlig boligværdi som yderligere variabler. Disse data er fra en række forskellige kilder, herunder United States Census Bureau Small Area Income and Poverty Estimates, Bureau of Labor Statistics og Zillow. Oplysninger om skoledistrikters personale og elevindskrivning kommer fra National Center for Education Statistics.
Metode
For at kunne bestemme effekten af skoleudgiftsniveauet på elevernes resultater skal vi identificere effekten af recessionsinducerede udgiftsfald adskilt fra effekten af selve recessionen. Det gør vi ved at se på stater, der var stærkt afhængige af statslig finansiering af lokale uddannelsesbudgetter før recessionen. Disse stater var mere tilbøjelige til at opleve et fald i skoleudgifterne af årsager, der ikke har noget at gøre med intensiteten af recessionen i staten eller andre politiske ændringer, der måtte være sket på det pågældende tidspunkt. Dette grundlæggende mønster gælder af to beslægtede, men forskellige årsager.
For det første steg efterspørgslen efter statsfinansierede tjenester såsom arbejdsløshedsforsikring og Medicaid i takt med, at arbejdsmarkedet blev forværret. For at dække disse ekstra omkostninger skar mange stater i deres uddannelsesbudgetter – en fortrængningseffekt. Før den store recession brugte staterne omkring 27 procent af deres budgetter på K-12-uddannelse. Efter 2009 faldt dette til ca. 23 % i gennemsnit, hvor det forblev indtil 2015. Når vi ser tilbage, kan vi se et lignende mønster under recessionen i begyndelsen af 2000’erne, hvor andelen af statens udgifter til K-12-skoler faldt til ca. 27 % fra ca. 29 %. Dette tyder på, at selv hvis statens indtægter var uændrede under recessionen, ville stater, der var mere afhængige af statsskatter til at finansiere K-12-skoler, være mere tilbøjelige til at opleve nedskæringer på uddannelsesbudgettet.
Den anden grund er relateret til skattegrundlaget for statsfinansiering. Generelt er statens skatteopkrævninger mere følsomme over for økonomiske forhold end lokale skatter. Statsskatterne stammer hovedsagelig fra indkomst- og salgsskatter, som er direkte knyttet til indbyggernes lønninger og udgifter. I modsætning hertil stammer lokale skatteopkrævninger hovedsagelig fra ejendomsskatter, som har en tendens til at være mere stabile, selv når markedsværdierne falder. Statsskatternes større følsomhed over for konjunkturerne tyder på, at selv hvis der ikke var nogen fortrængningskanal, ville stater, der var mere afhængige af statsskatter til at finansiere K-12-skoler, opleve større nedskæringer i uddannelsesbudgettet, selv om der ikke var nogen fortrængningskanal. Vi betegner dette som indtægtseffekten.
De forskellige stater er forskelligt sårbare over for disse virkninger (se figur 2). Et eksempel på en meget sårbar stat er Hawaii. I 2008 modtog skolerne på Hawaii 85 % af deres finansiering fra staten, og 75 % af statens indtægter kom fra indkomst- eller omsætningsafgifter. Landets uddannelsesudgifter var derfor meget følsomme over for både fortrængningseffekten og indtægtseffekten. I modsætning hertil er skoleudgifterne i en stat som Illinois mindre sårbare. I 2008 modtog skolerne i Illinois kun 33 % af deres finansiering fra staten. Som følge heraf var de lokale skolebudgetter i gennemsnit langt mindre følsomme over for konjunkturerne.
Mens de samlede skoleudgifter faldt efter recessionens indtræden, faldt indtægterne fra statsskatterne mest markant gennem både fortrængnings- og indtægtskanalerne. På grund af dette havde stater, der var mere afhængige af statsindtægter til at finansiere offentlig uddannelse i 2008 på grund af de særlige forhold i deres skolefinansieringsformler, en tendens til at opleve større reduktioner i skoleudgifterne under recessionen.
I vores hovedanalyse sammenligner vi ændringerne i resultaterne efter recessionen på tværs af stater, der var mere eller mindre afhængige af statsindtægter og derfor oplevede større eller mindre reduktioner i skoleudgifterne. For at illustrere vores fremgangsmåde anser vi i figur 3 stater for at være “mere afhængige”, hvis statens indtægter udgjorde 48 % eller mere af deres udgifter til K-12-undervisning i 2008. Derefter undersøger vi, hvordan udgifterne pr. elev i disse stater i gennemsnit ændrede sig efter 2008 i forhold til den enkelte stats egen udvikling i skoleudgifterne før recessionen. Dernæst foretager vi den samme analyse i de “mindre afhængige” stater. Figur 3a viser forskellen i disse ændringer i udgifterne pr. elev mellem de to grupper. Den nedadgående tendens efter 2009 bekræfter, at stater, der var mere afhængige af statens indtægter til at finansiere offentlig uddannelse, oplevede større fald i skoleudgifterne efter recessionen.
Vi bruger derefter den samme gruppering af stater og metode til at sammenligne ændringer i elevernes gennemsnitlige testresultater (se figur 3b) og sandsynligheden for at blive indskrevet på college (se figur 3c). Hvis skoleudgifterne påvirker resultaterne, bør tendensen i udgifterne svare til tendensen i testresultater og collegeoptagelse. Det er det, vi finder.
Vores hovedanalyse anvender samme grundlæggende logik. Vi undersøger forholdet mellem afhængighed af statsfinansiering, ændringer i skoleudgifterne efter recessionen og elevernes resultater på tværs af staterne. Vi forudsiger, hvor meget en stats skoleudgifter forventes at ændre sig på baggrund af dens tidligere afhængighed af statsfinansiering, og vi undersøger virkningerne af disse forudsagte ændringer på elevernes resultater. Vi finder ingen beviser for en sammenhæng mellem afhængigheden af statsfinansiering og sværhedsgraden af en recession. Dette mindsker bekymringerne for, at resultaterne i disse stater skulle være faldet af andre årsager end et fald i skolefinansieringen. Alligevel justerer vi for detaljerede målinger af statens økonomiske forhold, når vi estimerer virkningerne af ændringer i skoleudgifterne på elevernes resultater.
Resultater
Vi finder, at en reduktion på 1.000 dollars i udgifterne pr. elev som følge af recessionen førte til et fald i elevernes testresultater på ca. 3,9 procent af en standardafvigelse eller ca. 1,6 percentilpoint. Denne reduktion på 1.000 dollars førte også til et fald i andelen af førstegangsstuderende, der går på college, på ca. 1,2 procentpoint, en ændring på 2,6 procent. For bedre at forstå, hvordan disse tendenser udspillede sig, vurderer vi, i hvilket omfang forskellige budgetposter skrumpede som reaktion på de recessionsinducerede fald.
I det store og hele reagerede skoledistrikterne på recessionstidens finansieringsnedgang ved at skære den største procentdel af deres kapitalbudgetter. Kapitalomkostninger udgør ca. 10 procent af distriktsbudgetterne, men tegner sig for hele 47 procent af budgetnedskæringerne. Ved at skære mere i kapitaludgifterne kan staterne have været i stand til at skære betydeligt mindre i de centrale driftsudgifter, f.eks. lærernes lønninger og ydelser. Faktisk tegner de løbende driftsudgifter sig for 85 procent af de samlede udgifter, men kun for ca. 51 procent af udgiftsnedskæringerne.
Så har distrikterne alligevel foretaget betydelige nedskæringer i undervisningsudgifterne. For hver dollar i udgiftsnedskæringer finder vi, at distrikterne i gennemsnit reducerede undervisningsudgifterne med 0,45 dollar. Reduktioner i lønudgifterne til undervisningsmedarbejdere tegner sig for ca. halvdelen af dette beløb, mens reducerede ydelser udgør det meste af resten.
Distrikterne har skåret ned på deres udgifter til lønudgifter over hele linjen og har især taget sigte på vejledningsafdelingen. Vi ser på det samlede antal ansatte og finder, at et fald i udgifterne på 1.000 dollars i gennemsnit var forbundet med ansættelse af 3,7 procent færre lærere, 5,3 procent færre undervisningsassistenter, 3,3 procent færre biblioteksmedarbejdere og 12 procent færre vejledere. Dette førte til ca. 0,3 flere elever pr. lærer og 80 flere elever pr. vejledningsrådgiver.
Vi ser også på, hvordan nedskæringer i statens uddannelsesfinansiering påvirkede farvede elever og elever fra lavindkomstfamilier. Vi måler først forholdet mellem et distrikts fattigdomsprocent i 2007, før recessionen begyndte, og elevernes testresultater. I gennemsnit finder vi, at et distrikt, hvor 30 procent af eleverne kommer fra familier med lav indkomst, har gennemsnitlige testresultater, der er en standardafvigelse lavere end et distrikt i den samme stat, hvor der ikke er nogen fattigdom. Vi ser derefter, hvordan forholdet mellem distrikternes fattigdomsprocenter og testresultater ændrede sig, efterhånden som udgifterne faldt. Vores resultater viser, at når udgifterne pr. elev falder med 1.000 dollars, vokser forskellen i testresultater med ca. 12 procent af en standardafvigelse. Sammenfattende kan man sige, at de tab af resultater, der blev forårsaget af nedskæringer i udgifterne til offentlige skoler som følge af recessionen, i uforholdsmæssig høj grad blev oplevet af elever i distrikter med stor fattigdom.
Ved undersøgelsen af virkningerne for eleverne efter race finder vi negative virkninger af nedskæringer i skoleudgifterne for både hvide og sorte elever og små og inkonsekvente virkninger for latinamerikanske elever. Virkningerne er størst for sorte elever, hvilket tyder på, at udgiftsnedskæringer kan have øget forskellene i testresultater mellem sorte og hvide. For at teste dette direkte begrænser vi vores analyse til stater, der har et tilstrækkeligt antal sorte og hvide elever til, at deres testresultater kan rapporteres offentligt, og vi beregner forskellen i testresultater i hver stat for hvert år. Vi finder, at en udgiftsnedskæring på 1.000 USD ville øge forskellen i de gennemsnitlige testresultater mellem sorte og hvide studerende med ca. 6 %.
Sluttelig undersøger vi, hvordan de recessionsmæssige udgiftsnedskæringer påvirkede de typer kollegier, som de studerende går på, med fokus på første gangs universitetsstuderende. Faldet i antallet af indmeldelser på college som følge af nedskæringerne i forbindelse med recessionen blev i høj grad drevet af toårige skoler. Samlet set reducerede et fald på 1.000 dollars i udgifterne pr. elev indskrivningsraten på toårige skoler med 5,9 procent, mens den på fireårige skoler faldt med en statistisk ubetydelig 1,2 procent. Indskrivningen på offentlige gymnasier faldt med 4 %, mens der var en lille (og statistisk set ubetydelig) stigning på 1,7 % på private gymnasier. Vi kiggede også på skoler, der er klassificeret som institutioner for mindretal, hvilket omfatter historisk sorte colleges og universiteter, stammeskoler og -universiteter og skoler, der indskriver et stort antal latinamerikanske eller asiatiske studerende. Disse institutioner oplevede et relativt fald i fremmødet på 10 %, selv om disse skøn har tendens til at være upræcise og ikke er statistisk signifikante. Samlet set tyder disse mønstre på, at faldet i collegeindskrivning som følge af udgiftsnedskæringer afspejlede reduceret indskrivning på mindre selektive institutioner og institutioner for mindretal.
Da disse effekter på collegeindskrivningen er drevet af offentlige institutioner, kan man undre sig over, om vores resultater afspejler en undervisningseffekt. Specifikt hvis de stater, der oplevede de største budgetnedskæringer i forbindelse med recessionen, også var tilbøjelige til at hæve undervisningsafgifterne i staten, kunne det delvist forklare vores resultater med hensyn til collegeophold. For at vurdere denne mulighed gennemgik vi føderale data om staternes finanser for videregående uddannelser, college-undervisningsafgifter og indtægter fra finansiel støtte og Pell-tilskud. Vi finder, at ændringer i udgifterne pr. elev som følge af recessionen ikke har noget at gøre med staternes collegeafgifter, undervisningsafgifter i staten, Pell-tilskud eller privatskoleafgifter. Alt i alt finder vi ingen beviser for, at vores virkninger på college-besøg er drevet af en undervisningseffekt.
Spending Cuts Matter
Siden 1966, hvor Coleman-rapporten første gang rejste spørgsmålet, har politikere og forskere diskuteret, om udgifterne til offentlige skoler har betydning for elevernes resultater. Der er en voksende enighed om, at penge kan have betydning. Men der har hidtil ikke været nogen undersøgelse af, hvordan skolerne reagerer på store nedskæringer i finansieringen, og hvordan nedskæringer påvirker elevernes resultater. Vores resultater bekræfter, at penge har betydning for uddannelse, og giver nye beviser for, at nedskæringer i skolernes udgifter også har betydning.
Vi viser, at faldende statslig støtte og efterfølgende nedskæringer i lokale skolebudgetter kan bremse elevernes fremskridt med potentielt varige konsekvenser. For det første stoppede de udgiftsnedskæringer, der fulgte efter den store recession, en fem årtier lang stigning i elevernes testresultater i læsning og matematik og indledte det, som nogle har kaldt et “tabt årti” med hensyn til elevernes præstationer. For det andet var disse nedskæringer også forbundet med langsommere collegeophold blandt studerende, der var på vej til at blive første gangs universitetsstuderende, hvilket muligvis underminerede nogle studerendes dynamik på et kritisk tidspunkt i overgangen fra K-12 til videregående uddannelse. Disse konsekvenser er tydelige på trods af den føderale American Recovery and Reinvestment Act of 2009, et stimuleringsprogram, der delvist opvejede nedskæringerne i uddannelsesudgifterne. Dets midler var ikke tilstrækkelige til at kompensere fuldt ud for tabene, selv om de sandsynligvis bidrog til at reducere alvoren af nedskæringerne i årene umiddelbart efter recessionen.
Mere end et årti senere er nogle af de nedskæringer i uddannelsesudgifterne i forbindelse med den store recession endnu ikke blevet fuldt ud genoprettet. I pandemitiden, hvor vi står over for en ny forestående recession og begrænsede statsbudgetter, ser det ud til, at de kommende år sandsynligvis vil omfatte yderligere nedskæringer. Det kan være nødvendigt med føderale stimuleringsmidler for at hjælpe med at forhindre lignende skadelige virkninger på elevernes resultater.
Dertil kommer, at eftersom konsekvenserne af nedskæringer i udgifterne til offentlig uddannelse er langvarige, vil stater, der står over for en række vanskelige finansielle beslutninger, måske ønske at prioritere at genoprette uddannelsesbudgetterne så hurtigt som muligt efter genopretningen. Selv om konsekvenserne af de hårde økonomiske tider for de offentlige skoler kan mærkes i mange år fremover, kan alvoren af konsekvenserne for eleverne minimeres ved at opretholde støtten til undervisningen så meget som muligt.
C. Kirabo Jackson er professor i menneskelig udvikling og socialpolitik ved Northwestern University, hvor Cora Wigger er ph.d.-studerende. Heyu Xiong er assisterende professor ved Case Western Reserve University. Denne artikel er tilpasset fra en undersøgelse med titlen “Do School Spending Cuts Matter? Evidence from The Great Recession”, som vil blive offentliggjort i American Economic Journal: Economic Policy.