Endnoter och citat finns i PDF- och Scribd-versionerna.
När den federala regeringen senast ändrade sin avgiftssats för olje- och gasproduktion på USA:s offentliga landområden hade Standard Oils monopol först nyligen brutits, Fords modell A hade ännu inte rullat ut från monteringsbandet, Teapot Dome-skandalen hade ännu inte brutit ut och skakat det amerikanska inrikesdepartementet och president Warren G. Hardings administration, och tjugotalet hade precis börjat dundra. Under de 95 år som gått sedan Mineral Leasing Act först fastställde den federala royaltysatsen för olja och gas till 12,5 procent, har den federala regeringens politik för olje- och gasintäkter förblivit fastlåst i det förflutna, medan delstatliga regeringar och privata markägare gång på gång har uppdaterat villkoren för exploatering på sina marker.
Som ett resultat av den federala regeringens misslyckande med att modernisera sitt olje- och gasprogram, förlorar de amerikanska skattebetalarna mer än 730 miljoner dollar i intäkter varje år. Samtidigt samlar olje- och gasbolagen på sig hyresavtal och sitter obefintligt på rättigheterna att borra på tiotals miljoner tunnland offentlig mark. När företagen har borrat efter olja och gas har den amerikanska allmänheten ofta fått betala notan för att städa upp efterlämnade miljöskador.
Den 17 april signalerade Obama-administrationen att den skulle genomföra välbehövliga reformer för att föra in den federala regeringens olje- och gasprogram i 2000-talet. Genom ett så kallat Advanced Notice of Proposed Rulemaking, ANPR, tar Bureau of Land Management, BLM, emot idéer om hur man kan reformera sina royalty-satser, krav på borgensåtaganden, minimibud och hyressatser. Dessa reformer kommer att se till att skattebetalarna får rättvis kompensation för utvecklingen av deras resurser och att företagen hålls ansvariga för att betala för all sanering i samband med deras borrning.
Detta ärende ger en kort introduktion till den nuvarande politiken för olje- och gasintäkter, tittar på de specifika områden av denna politik som Obama-administrationen har lovat att undersöka och föreslår slutligen några förnuftiga idéer för reformer.
Royalties
Utomatiska federala olje- och gasroyalties är betalningar som företag gör till den federala regeringen för den olja och gas som utvinns på offentliga marker och vatten. Med en royalty får ägarna till resursen – i det här fallet de amerikanska skattebetalarna – en del av vinsten baserad på värdet eller volymen av den utvunna oljan och gasen. På federal mark som ägs av skattebetalarna, t.ex. den som förvaltas av U.S. Forest Service och BLM, betalar olje- och gasbolagen royalties till USA:s finansministerium, vilket gör royalties till en av den federala regeringens största skattefria inkomstkällor. Med undantag för Alaska delas intäkterna upp så att ungefär hälften går till statskassan och hälften till den delstat där det federala leasingkontraktet är beläget. Alla skattebetalare har ett ekonomiskt intresse av att se till att royalties på federal mark ger en rättvis avkastning, men de olje- och gasproducerande staterna – främst de som är koncentrerade i väst – har ett särskilt stort intresse, eftersom dessa pengar går till att finansiera skolor, vägar och andra prioriteringar.
För närvarande tar den federala regeringen ut en royalty på endast 12,5 procent på olja och gas som utvinns från offentlig mark. Denna skattesats har inte uppdaterats sedan 1920; sedan dess har tekniska framsteg och förändrade marknader gjort olje- och gasutvinningen effektivare och mycket mer lukrativ. År 2014 gjorde de fem stora oljebolagen – BP, Chevron, ConocoPhillips, Exxon Mobil och Shell – vinster på 90 miljarder dollar.
Som svar på den förändrade marknadsdynamiken och för att bättre återspegla moderna borrningsmetoder har statliga och privata markägare uppdaterat sina royaltysatser. Texas tar ut en royalty på 25 procent för hyresavtal på statens universitets- och skolmark – statlig mark som avsatts för att finansiellt stödja dessa statliga institutioner – medan New Mexico och North Dakota tar ut 18,75 procent för olje- och gasproduktion på offentlig mark. Många väststater, däribland Wyoming, Utah, Montana och Colorado, tar ut en royalty på 16,67 procent för statligt ägda hyresavtal. En granskning av CAP visade att privata markägare också tar ut högre royaltyavgifter än den federala regeringen. Till exempel visar hyresdokument i Texas och Louisiana att privata markägare tar ut en royalty på 25 procent av olje- och gasbolagen för resurser som utvinns från deras mark.
Vad mer är royaltynivån på federal mark är 50 procent lägre än royaltynivån för borrning i federala vatten på den yttre kontinentalsockeln. Den tidigare presidenten George W. Bushs administration höjde två gånger royaltynivån för borrning till havs till den nuvarande nivån på 18,75 procent. Enligt Center for Western Priorities skulle USA:s regering få in ytterligare 730 miljoner dollar varje år om den federala royaltynivån för borrning på land var densamma som för borrning till havs. I en granskning av Government Accountability Office, GAO, konstaterades också att i jämförelse med andra länder är royaltynivån för borrning på USA:s federala mark en av de lägsta i världen.
I sitt ANPR-meddelande om att man kommer att publicera en ny regel för att modernisera BLM:s intäktspolicy för olja och gas bad Obama-administrationen om synpunkter på en rad olika möjliga royaltystrukturer, bland annat en fast royaltysats och en flexibel royaltysats som skulle kunna justeras som svar på förändrade marknadsförhållanden. På grundval av en genomgång av bestämmelserna om royalty på statlig och privat mark rekommenderar CAP att man i de nya bestämmelserna fastställer ett golv på 18,75 procent för royaltynivån, samtidigt som man ger inrikesministern möjlighet att höja nivån som svar på marknadsförhållandena, utan att det krävs ytterligare regelgivning. I en nyligen publicerad rapport – ”A Fair Share: The Case for Updating Federal Royalties” föreslog Center for Western Priorities en progressiv royaltyskala där inrikesministern kan höja skattesatserna antingen på grundval av olje- och naturgaspriserna eller på grundval av var kända resurser finns, där skattesatsen kan öka i ett område med känd produktion jämfört med ett område som är mer spekulativt.
Konceptet med att fastställa ett nytt golv för royaltynivån och samtidigt ge utrymme för en höjning av skattesatsen ovanför golvet liknar den politik som styr dagbrottsbrytning av kol på allmän mark. Denna regeländring skulle också innebära en förnuftig utvidgning av inrikesministerns befogenhet att under begränsade omständigheter införa en progressiv royalty på särskilda olje- och gasavtal. Det är dock viktigt att administrationen fastställer ett högre golv än 12,5 procent för royaltynivån; utan ett golv kommer den framtida royaltypolitiken att vara mycket känslig för politiska påtryckningar för att ge royaltyfördelar på bekostnad av de amerikanska skattebetalarna.
Olje- och gasindustrin har å sin sida länge hävdat att högre royaltynivåer kommer att resultera i en stor minskning av produktionen; bevisen stöder dock inte deras påståenden. Permian Basin i västra Texas har till exempel varit platsen för den största regionala ökningen av olje- och gasproduktionen under de senaste åtta åren med en daglig oljeproduktion som mer än fördubblats under denna tid från 850 000 fat per dag till nästan 2 miljoner fat per dag. En stor del av utvecklingen och produktionen i Permian Basin sker på University of Texas System’s University Lands, där olje- och gasbolagen betalar en royalty på 25 procent.
Från ett resursperspektiv är Permian Basin inget undantag. Enligt U.S. Geological Survey and Potential Gas Committee – som består av experter från olje- och gasindustrin – ger framstegen inom borrnings- och prospekteringstekniken Rocky Mountains och andra områden i väst liknande kolvätepotential som Permian Basin; det vill säga, de har starka potentialer för betydande och ekonomiskt livskraftiga olje- och gasreservoarer. Med tanke på att en stor del av dessa framtida områden för olje- och gasutvinning ligger på USA:s offentliga mark är det desto mer angeläget att Obama-administrationen höjer royalty-satserna innan skattebetalarna går miste om sin del av vinsten.
Bonding
När ett olje- och gasbolag framgångsrikt bjuder in till ett hyresavtal måste det lägga ut ett obligationslån – eller en försäkring – för att garantera att det kommer att följa villkoren i hyresavtalet, inklusive kostnader för sanering av osynliga katastrofer under produktionen och efter att brunnen slutar producera. Kraven på borgensåtagande på federal mark har inte uppdaterats på mer än 50 år. Enligt bestämmelser som fastställdes 1951 kan ett företag för närvarande säkra ett landsomfattande borgensåtagande för alla sina olje- och gaskällor på offentlig mark för endast 150 000 US-dollar. Om man justerar för inflationen skulle denna avgift på 150 000 dollar vara nästan 1,4 miljoner dollar i 2015 års dollar. Om man följer samma inflationsberäkning skulle en statlig borgen öka från 25 000 dollar till 270 500 dollar, och en borgen för ett enskilt hyresavtal – som fastställdes 1960 – skulle öka från 10 000 dollar till 80 000 dollar.
Då företagen kan betala så lite för statlig och rikstäckande borgen kan borgen för enskilda brunnar vara så låg som 50 dollar per brunn.2008 var kostnaden för att sanera en enskild gas- eller oljekälla så hög som 582 829 dollar i Wyoming. Delstaten Wyoming uppskattar att den genomsnittliga kostnaden för sanering och återställande av en enskild brunn är mellan 2 500 och 7 500 dollar; denna uppskattning omfattar inte återställningskostnader för andra delar av olje- och gasverksamheten, t.ex. avveckling av vägar, kompressorstationsanläggningar och uppsamlingsdammar. Vissa uppskattningar är mycket högre. Enligt chefen för avdelningen för jordbruk och tillämpad ekonomi vid University of Wyoming kostar det cirka 30 000 dollar att återställa bara en olje- eller gaskälla.
CAP rekommenderar att Obama-administrationen uppdaterar de nuvarande reglerna för att fastställa krav på borgensåtagande baserat på antalet brunnar som skulle behöva återställas. Texas Railroad Commission kräver till exempel att ett företag ska betala 25 000 dollar för 10 eller färre brunnar, 50 000 dollar för mellan 10 och 100 brunnar och 250 000 dollar för 100 eller fler brunnar. På grundval av uppskattningar av kostnaderna för återvinning verkar till och med dessa krav vara för låga för att täcka potentiella saneringskostnader. Den garanti som krävs per brunn bör återspegla den genomsnittliga saneringskostnaden för varje plats för att skydda skattebetalarna från saneringskostnaderna. Vissa experter har krävt en säkerhet på 20 000 dollar per brunn och ytterligare krav på säkerhet för ytterligare anläggningar i samband med borrningen.
Minimalt godtagbara bonuserbjudanden
Ett bonuserbjudande är den betalning som ett olje- och gasbolag erbjuder för att köpa ett hyresavtal på allmän mark. Om det accepteras av den federala regeringen ger bonusbudet företaget rätt att borra på den arrenderade marken under en tioårsperiod. BLM kräver för närvarande att ett företags bonusbud ska uppgå till minst 2 dollar per acre – det s.k. minimibudet – för att vinna rätten att borra på ett arrendekontrakt.
I den nuvarande federala uthyrningsprocessen är det vanligtvis olje- och gasbolagen som nominerar, eller föreslår för BLM, de markområden som BLM erbjuder för uthyrning. Genom att nominera ett skifte uttrycker företagen ett ekonomiskt intresse för marken och borde i teorin vara villiga att betala ett skäligt pris för arrendet. Ändå såldes under första kvartalet 2015 25 procent av de federala hyresrätter som såldes i sju västliga delstater för 2 dollar per acre, det lägsta budet. Dessutom utgör icke-konkurrenskraftigt utfärdade hyresavtal – där det inte har lagts något bud på minst två år – 40 procent av BLM:s hyresavtal som finns i dag. Denna stora andel av de hyresavtal som säljs för det lägsta budet på 2 dollar per acre bör oroa både beslutsfattare och skattebetalare.
I många fall är bonusbud på federal offentlig mark betydligt högre än det lägsta budet, vilket tyder på att golvet kan och bör höjas. Till exempel var det högsta budet i den senaste hyresförsäljningen för federala skiften i Colorado, som hölls i maj 2015, 10 100 dollar per hektar. För federala skiften i Montana var det högsta bonusbudet också vid en hyresförsäljning i maj 2015 och var 825 dollar per acre. I Utah var det 500 dollar per acre. På samma sätt var de genomsnittliga bonusbuden per acre också mycket högre än minimibudet vid de senaste hyresförsäljningarna i Wyoming, där det genomsnittliga bonusbudet var 21 dollar per acre, och i Utah, där det genomsnittliga budet var 19 dollar per acre. Bonuserbjudanden på statligt ägd mark tycks också ligga långt över den federala regeringens minimibud. Det högsta budet vid den senaste hyresförsäljningen i Texas för University Lands gick på 6 503 dollar per acre.
Enligt vissa experter bör det lägsta godtagbara budet höjas för att ta hänsyn till resursens så kallade optionsvärde. Optionsvärdet – eller förmågan att skjuta upp ett beslut tills mer information finns tillgänglig – är ett begrepp som länge har införlivats i naturresurslagstiftningen för att ta hänsyn till osäkerheten kring marknader, teknik och miljömässiga och sociala kostnader. När den federala regeringen säljer ett hyresavtal säljer den skattebetalarnas framtida möjlighet att utveckla dessa resurser, även om hyresavtalet skulle vara mer lukrativt vid en framtida tidpunkt. När den federala regeringen arrenderar ett område för olje- och gasborrning säljer den också allmänhetens framtida möjlighet att använda marken på något annat sätt och för något annat ändamål. Därför bör minimibudet höjas för att säkerställa att skattebetalarna får rättvis kompensation för att de förlorar möjligheten att exploatera dessa resurser i framtiden när förhållandena kan vara mer gynnsamma eller för att förhindra förlusten av en mer värdefull användning av marken. På samma sätt kan man hävda att staten inte bör utfärda hyresavtal utan konkurrens. Om marknaden inte driver fram ett rättvist pris för dessa marker bör regeringen dra full nytta av optionsvärdet och förvalta skattebetalarnas resurser för en mer gynnsam tidpunkt eller användning.
Hyreskostnader
För att bevara sina rättigheter att borra på ett arrendeavtal måste arrendatorn betala en årlig arrendeavgift till den federala regeringen. De nuvarande hyresavgifterna är fastställda till 1,50 dollar per acre under de första fem åren av ett hyresavtal och 2 dollar per acre därefter. I sitt tillkännagivande av det kommande regelverket för olja och gas bad Obama-administrationen om synpunkter på hur man kan skapa ”större ekonomiska incitament för olje- och gasbolag att snabbt utveckla sina hyresrätter eller avstå från dem”. Olje- och gasbolagen sitter ofta stilla på icke-producerande leasingavtal, vilket gör att dessa områden är otillgängliga för den amerikanska allmänheten, som äger dem. I slutet av räkenskapsåret 2014 var mer än 34,5 miljoner hektar federal mark uthyrd för olja och gas, men endast cirka 12,7 miljoner av dessa hektar – mindre än 37 procent – producerade faktiskt olja eller gas.
Texas General Land Office, som förvaltar mark som ägs av delstaten till förmån för den offentliga utbildningen, har skapat ett incitament för att använda eller avstå från uthyrningar på delstatens skolmark genom att använda en graderad hyressats. Under de två första åren av ett hyresavtal är hyran 5 dollar per acre. Under hyresavtalets tredje år ökar denna avgift till 2 500 dollar per hektar för att uppmuntra till borrning eller till att hyresavtalet återlämnas till Texasborna. Arrendeavtalen på federala offentliga marker har tioåriga löptider, men den federala regeringen skulle kunna anta ett tillvägagångssätt som liknar det i Texas. CAP rekommenderar att den federala regeringen höjer hyreskostnaderna under det fjärde eller femte året av ett hyresavtal för att avskräcka hyresgästerna från att sitta still på sina rättigheter att borra på offentlig mark.
I Texas kräver olje- och gasuthyrningsavtalen på universitetsmark att företagen betalar förskottsbetalning av hyresavgifter för alla tre år av hyresperioden, vilket många privata markägare också gör. Detta avskräcker olje- och gasbolag från att köpa hyresavtal i syfte att behålla dem och sedan sälja dem vidare när marknaden förbättras, vilket underskrider de amerikanska skattebetalarna. Den avskräckande effekten av ett ”betalat” leasingavtal skulle dock kräva att hyresnivåerna är tillräckligt höga för att bättre motsvara markens värde. Ett olje- och gasbolag i New Mexico har hävdat att arrendeavgifterna bör vara minst 100 dollar per acre och påpekat att detta pris inte skulle avskräcka företag från att lämna anbud på arrendeavtal. Detta företag hävdar också att om man betalar hela hyran i förskott så slipper man den förvirrande och tidskrävande processen med att betala hyresavgifter varje år.
Slutsats
Med de nuvarande royaltysatserna, borgenskraven, minimibud och hyressatserna på offentlig mark – varav vissa inte har uppdaterats på nästan hundra år – får de amerikanska skattebetalarna och de energiproducerande staterna inte en skälig avkastning från exploateringen av sina värdefulla resurser. Ur ett affärsperspektiv släpar den federala regeringen efter delstaterna och de privata markägarna när det gäller att försvara sina aktieägares ekonomiska intressen: De amerikanska skattebetalarna. Det kommande regelarbetet som behandlar den federala processen för uthyrning av olja och gas är ett kritiskt tillfälle för Obama-administrationen att omvärdera hur offentliga marker hyrs ut och se till att allmänheten får en rättvis och skälig andel av dessa gemensamma resurser.
Nicole Gentile är direktör för kampanjer vid Public Lands Project vid Center for American Progress.
Författaren vill tacka Matt Lee-Ashley, Carl Chancellor, Anne Paisley, Emily Haynes och Alexis Evangelos för deras bidrag.