Loppuviitteet ja viittaukset löytyvät PDF- ja Scribd-versioista.
Kun liittovaltion hallitus viimeksi muutti Amerikan julkisilla mailla tapahtuvan öljy- ja kaasutuotannon rojaltimaksuja, Standard Oilin monopoli oli vasta hiljattain murtunut, Fordin A-malli ei ollut vieläkään lähtenyt liukuhihnalta, Teapot Dome -skandaali ei ollut vielä ehtinyt puhjeta ja horjuttaa Yhdysvaltain sisäministeriötä ja presidentti Warren G. Hardingin hallintoa, ja 20-luku oli juuri alkanut riehua. Niiden 95 vuoden aikana, jotka ovat kuluneet siitä, kun Mineral Leasing Act -säädöksessä asetettiin ensimmäisen kerran liittovaltion rojaltiprosentiksi öljyn ja kaasun osalta 12,5 prosenttia, liittovaltion hallituksen öljy- ja kaasutulopolitiikka on pysynyt tiukasti kiinni menneisyydessä, kun taas osavaltioiden hallitukset ja yksityiset maanomistajat ovat kerta toisensa jälkeen ajantasaistaneet maidensa kehittämisehtoja.
Koska liittovaltion hallitus ei ole onnistunut ajantasaistamaan öljy- ja maakaasuohjelmaansa, yhdysvaltalaiset veronmaksajat menettävät joka vuosi tuloja, joiden suuruusluokassa on menetetty vuosittain yli 730 miljoonaa dollaria. Samaan aikaan öljy- ja kaasuyhtiöt kasaavat vuokrasopimuksia ja istuvat käyttämättöminä porausoikeuksia kymmenillä miljoonilla hehtaareilla julkisia maita. Kun yhtiöt ovat poranneet öljyä ja kaasua, amerikkalaiset ovat usein joutuneet maksamaan laskun jäljelle jääneiden ympäristövahinkojen puhdistamisesta.
Huhtikuun 17. päivänä Obaman hallinto ilmoitti, että se ryhtyisi toteuttamaan kipeästi kaivattuja uudistuksia, joilla liittovaltion öljyn- ja kaasunporausohjelma saataisiin 2000-luvulle. Niin sanotun Advanced Notice of Proposed Rulemaking (ANPR) -ilmoituksen avulla Bureau of Land Management (BLM) ottaa vastaan ideoita siitä, miten sen rojaltimaksuja, takausvaatimuksia, vähimmäistarjouksia ja vuokria voitaisiin uudistaa. Näillä uudistuksilla varmistetaan, että veronmaksajat saavat oikeudenmukaisen korvauksen luonnonvarojensa kehittämisestä ja että yritykset ovat vastuussa poraustoimintaan liittyvien puhdistustöiden maksamisesta.
Tässä tiivistelmässä esitellään lyhyesti nykyinen öljy- ja kaasutuloja koskeva politiikka, tarkastellaan niitä politiikan osa-alueita, joita Obaman hallinto on luvannut tarkastella, ja lopuksi ehdotetaan joitakin tervejärkisiä uudistusideoita.
Korvaukset
Yhdysvaltojen liittovaltion öljyn- ja kaasunporauskorvaukset ovat maksuja, joita yhtiöt suorittavat liittovaltion hallitukselle julkisilta maa- ja vesialueilta louhittavasta öljystä ja kaasusta. Rojaltin avulla luonnonvarojen omistajat – tässä tapauksessa Yhdysvaltain veronmaksajat – saavat osuuden voitoista, jotka perustuvat louhitun öljyn ja kaasun arvoon tai määrään. Veronmaksajien omistamilla liittovaltion mailla, kuten U.S. Forest Servicen ja BLM:n hallinnoimilla mailla, öljy- ja kaasuyhtiöt maksavat rojalteja Yhdysvaltain valtiovarainministeriölle, mikä tekee rojalteista yhden liittovaltion hallituksen suurimmista ei-verotuksellisista tulonlähteistä. Alaskaa lukuun ottamatta tulot jaetaan siten, että noin puolet menee valtiovarainministeriölle ja puolet osavaltiolle, jossa liittovaltion vuokrasopimus sijaitsee. Vaikka kaikki veronmaksajat ovat taloudellisesti kiinnostuneita siitä, että liittovaltion mailta maksettavista rojalteista saadaan oikeudenmukainen tuotto, öljyä ja kaasua tuottavilla osavaltioilla – erityisesti lännessä sijaitsevilla osavaltioilla – on erityisen suuri intressi, koska näillä rahoilla rahoitetaan kouluja, teitä ja muita ensisijaisia tavoitteita.
Tällä hetkellä liittovaltion hallitus perii vain 12,5 prosentin rojaltimaksun julkiselta maa-alueelta louhitusta öljystä ja kaasusta. Tätä verokantaa ei ole päivitetty vuoden 1920 jälkeen; sen jälkeen teknologinen kehitys ja muuttuvat markkinat ovat tehneet öljyn ja kaasun louhinnasta tehokkaampaa ja paljon tuottoisampaa. Vuonna 2014 viisi suurta öljy-yhtiötä – BP, Chevron, ConocoPhillips, Exxon Mobil ja Shell – tekivät 90 miljardin dollarin voitot.
Vastatakseen markkinoiden muuttuvaan dynamiikkaan ja ottaakseen paremmin huomioon nykyaikaiset porauskäytännöt osavaltioiden ja yksityiset maanomistajat ovat päivittäneet rojaltimaksujaan. Texas perii 25 prosentin rojaltipalkkiota vuokrasopimuksista osavaltion yliopistojen ja koulujen mailla – valtion mailla, jotka on varattu näiden osavaltioiden oppilaitosten taloudelliseen tukemiseen – kun taas New Mexico ja Pohjois-Dakota perivät 18,75 prosentin rojaltipalkkiota öljyn- ja kaasuntuotannosta julkisilla mailla. Monissa läntisissä osavaltioissa, kuten Wyomingissa, Utahissa, Montanassa ja Coloradossa, peritään 16,67 prosentin rojaltimaksua osavaltion omistamista vuokrasopimuksista. CAP:n selvityksessä todettiin, että myös yksityiset maanomistajat perivät korkeampia rojaltimaksuja kuin liittovaltion hallitus. Esimerkiksi Teksasin ja Louisianan vuokrasopimusasiakirjoista käy ilmi, että yksityiset maanomistajat perivät öljy- ja kaasuyhtiöiltä 25 prosentin rojaltimaksun maastaan louhituista luonnonvaroista.
Lisäksi liittovaltion mailla sovellettava rojaltitaso on 50 prosenttia alhaisempi kuin liittovaltion vesillä mannerjalustan ulkopuolisten vesialueiden porauksesta perittävä rojaltitaso. Entisen presidentin George W. Bushin hallinto korotti kahdesti avomerellä tapahtuvan porauksen rojaltimaksua nykyiselle 18,75 prosentin tasolle. Center for Western Priorities -järjestön mukaan Yhdysvaltain hallitus saisi vuosittain 730 miljoonaa dollaria lisää, jos liittovaltion rojaltitariffi olisi sama kuin offshore-rojaltitariffi. Hallituksen tilintarkastusviraston (Government Accountability Office, GAO) katsauksessa todettiin myös, että muihin maihin verrattuna Yhdysvaltain liittovaltion mailla tapahtuvasta porauksesta perittävä rojaltitaso on yksi maailman alhaisimmista.
Julkistaessaan ANPR-ilmoituksessaan, että se aikoo julkaista uuden säännön BLM:n öljy- ja kaasutoiminnan tulopolitiikkojen uudenaikaistamiseksi, Obaman hallinto pyysi kannanottoja eri mahdollisista rojaltirakenteista, mukaan lukien kiinteä rojaltitaso ja joustava rojaltitaso, jota voitaisiin mukauttaa muuttuvien markkinaolosuhteiden mukaan. CAP suosittelee osavaltioiden ja yksityisten maiden rojaltisäännösten tarkastelun perusteella, että uusissa säännöksissä asetetaan rojaltimaksun alarajaksi 18,75 prosenttia ja annetaan sisäministerille harkintavalta korottaa maksua markkinaolosuhteiden mukaan ilman uutta sääntelyä. Hiljattain julkaistussa raportissa ”A Fair Share: The Case for Updating Federal Royalties”-raportissa Center for Western Priorities ehdotti liukuvan asteikon mukaista rojaltimaksua, jossa sisäministeri voi korottaa maksuja joko öljyn ja maakaasun hintojen tai tunnettujen resurssien sijainnin perusteella, jolloin maksua voitaisiin korottaa alueella, jolla on tunnettua tuotantoa, verrattuna alueeseen, jolla on enemmän spekulatiivista tuotantoa.
Konsepti, jonka mukaan rojaltimaksulle asetetaan uusi alaraja, mutta samalla sallitaan harkinnanvaraisuus maksun korottamiseksi ylärajan yläpuolelle, on samankaltainen kuin politiikka, jolla säännellään kivihiilen louhintaa julkisilla mailla. Tämä sääntömuutos merkitsisi myös terveen järjen mukaista sisäasiainministerin valtuuksien laajentamista siten, että hän voisi rajoitetuissa olosuhteissa soveltaa liukuvaa rojaltimaksua tiettyihin öljyn ja kaasun vuokrasopimuksiin. On kuitenkin elintärkeää, että hallinto asettaa rojaltiprosentille 12,5 prosenttia korkeamman alarajan; ilman alarajaa tuleva rojaltipolitiikka on erittäin altis poliittiselle painostukselle tarjota rojaltihelpotuksia amerikkalaisten veronmaksajien kustannuksella.
Öljyn- ja kaasuteollisuus on omalta osaltaan jo pitkään väittänyt, että korkeammat rojaltiprosentit johtavat tuotannon merkittävään vähenemiseen; todisteet eivät kuitenkaan tue heidän väitteitään. Esimerkiksi Länsi-Teksasissa sijaitsevalla Permian Basinin alueella öljyn- ja kaasuntuotanto on kasvanut alueellisesti eniten viimeisten kahdeksan vuoden aikana, ja päivittäinen öljyntuotanto on tänä aikana yli kaksinkertaistunut 850 000 tynnyristä päivässä lähes 2 miljoonaan tynnyriin päivässä. Suuri osa Permian Basinin kehityksestä ja tuotannosta tapahtuu University of Texas Systemin University Lands -alueella, josta öljy- ja kaasuyhtiöt maksavat 25 prosentin rojaltipalkkion.
Resurssien näkökulmasta Permian Basin ei ole poikkeus. Yhdysvaltain geologisen tutkimuskeskuksen ja öljy- ja kaasuteollisuuden asiantuntijoista koostuvan potentiaalisen kaasukomitean mukaan poraus- ja etsintäteknologian kehittyminen antaa Kalliovuorille ja muille läntisille alueille samanlaiset hiilivetypotentiaalit kuin Permianin altaalle; toisin sanoen niillä on vahvat mahdollisuudet merkittäviin ja taloudellisesti käyttökelpoisiin öljy- ja kaasuesiintymiin. Kun otetaan huomioon, että suuri osa näistä tulevista öljyn- ja kaasunporausalueista sijaitsee Yhdysvaltain julkisilla mailla, on sitäkin kiireellisempää, että Obaman hallinto nostaa rojaltimaksuja, ennen kuin veronmaksajat jäävät ilman osuuttaan voitoista.
Bonding
Kun öljy- ja kaasualan yritys saa vuokrasopimusta koskevan tarjouskilpailun voittajaksi, sen on asetettava joukkovelkakirjalainan tai vakuutuksen muodossa takuu siitä, että se noudattaa vuokrasopimuksen ehtoja, mukaan lukien ennennäkemättömistä luonnonkatastrofien aiheuttamista puhdistuskustannuksista, joita aiheutuu tuotannosta tuotannon aikana ja sen jälkeenkin, kun porauskaivanto ei enää toimi. Liittovaltion maata koskevia takausvaatimuksia ei ole päivitetty yli 50 vuoteen. Nykyisin vuonna 1951 annettujen säännösten mukaan yritys voi hankkia valtakunnallisen joukkovelkakirjalainan kaikille julkisilla mailla sijaitseville öljy- ja kaasulähteilleen vain 150 000 dollarilla. Inflaatiokorjattuna tuo 150 000 dollarin maksu olisi lähes 1,4 miljoonaa dollaria vuoden 2015 dollareissa. Saman inflaatiolaskelman mukaan osavaltion laajuinen takaus nousisi 25 000 dollarista 270 500 dollariin ja yksittäisen vuokrasopimuksen takaus – joka asetettiin vuonna 1960 – nousisi 10 000 dollarista 80 000 dollariin.
Koska yritykset pystyvät maksamaan niin vähän osavaltion laajuisesta ja valtakunnallisesta takuusta, yksittäisten porauskaivojen takaus voi olla vain 50 dollaria porauskaivoa kohti.
Yhden kaasu- tai öljylähteen siivoaminen maksoi Wyomingin osavaltiossa 582 829 dollaria vuonna 2008. Wyomingin osavaltio arvioi, että yksittäisen kaivon puhdistus- ja kunnostuskustannukset ovat keskimäärin 2 500-7 500 dollaria; tässä arviossa ei ole otettu huomioon öljy- ja kaasutoiminnan muiden osien, kuten teiden, kompressoriasemien ja eristysaltaiden, kunnostuskustannuksia. Jotkut arviot ovat paljon korkeampia. Wyomingin yliopiston maatalouden ja soveltavan taloustieteen laitoksen johtajan mukaan yhden öljy- tai kaasukaivon kunnostaminen maksaa noin 30 000 dollaria.
CAP suosittelee, että Obaman hallinto päivittää nykyiset säännöt siten, että takuita koskevat vaatimukset asetetaan kunnostettavien kaivojen lukumäärän perusteella. Esimerkiksi Texas Railroad Commission vaatii yritykseltä 25 000 dollarin vakuutta, jos kaivoja on 10 tai vähemmän, 50 000 dollaria, jos kaivoja on 10-100, ja 250 000 dollaria, jos kaivoja on 100 tai enemmän. Kunnostuskustannusarvioiden perusteella nämäkin vaatimukset vaikuttavat liian alhaisilta kattamaan mahdolliset puhdistuskustannukset. Vaaditun kaivokohtaisen vakuuden olisi vastattava kunkin paikan keskimääräisiä kunnostuskustannuksia, jotta veronmaksajat eivät joutuisi maksamaan puhdistuskustannuksia. Jotkut asiantuntijat ovat vaatineet 20 000 dollarin vakuutta kaivoa kohti ja lisävakuusvaatimuksia poraustoimintaan liittyvien lisälaitosten osalta.
Hyväksyttävät bonustarjoukset
Bonustarjous on maksu, jota öljy- ja kaasuyhtiö tarjoaa ostaakseen vuokrasopimuksen julkisella maalla. Jos liittovaltion hallitus hyväksyy bonustarjouksen, bonustarjous antaa yhtiölle oikeuden porata vuokratulla maalla 10 vuoden ajan. BLM edellyttää tällä hetkellä, että yhtiön bonustarjouksen on oltava vähintään 2 dollaria hehtaarilta, joka tunnetaan vähimmäistarjouksena, jotta se voi voittaa oikeuden porata vuokrasopimuksella.
Nykymuotoisessa liittovaltion maanvuokrausprosessissa öljy- ja kaasuyhtiöt tyypillisesti ehdottavat tai ehdottavat BLM:lle maa-alueita, joita BLM tarjoaa vuokralle. Ehdottamalla lohkoa yritykset ilmaisevat taloudellisen kiinnostuksensa maata kohtaan, ja teoriassa niiden pitäisi olla valmiita maksamaan vuokrasopimuksista kohtuullisen hinnan. Silti vuoden 2015 ensimmäisellä neljänneksellä 25 prosenttia seitsemässä läntisessä osavaltiossa myydyistä liittovaltion vuokrasopimuksista myytiin vähimmäishintaan, joka oli 2 dollaria hehtaarilta. Lisäksi 40 prosenttia BLM:n nykyisistä vuokrasopimuksista on tehty ilman tarjouskilpailua, eli niistä ei ole tehty tarjousta vähintään kahteen vuoteen. Tämän suuren osuuden vuokrasopimuksista, jotka myydään vähimmäistarjouksella, joka on 2 dollaria hehtaarilta, pitäisi huolestuttaa sekä poliittisia päättäjiä että veronmaksajia.
Monissa tapauksissa liittovaltion julkisten maiden bonustarjoukset ovat huomattavasti vähimmäistarjousta korkeammat, mikä viittaa siihen, että vähimmäistarjouksen alarajaa voidaan ja pitäisi nostaa. Esimerkiksi Coloradon liittovaltion palstojen viimeisimmässä, toukokuussa 2015 pidetyssä vuokrasopimuksessa korkein tarjous oli 10 100 dollaria hehtaarilta. Montanassa sijaitsevien liittovaltion palstojen osalta korkein bonustarjous tehtiin myös toukokuussa 2015 pidetyssä vuokramyynnissä, ja se oli 825 dollaria hehtaarilta. Utahissa se oli 500 dollaria hehtaarilta. Samoin keskimääräiset bonustarjoukset hehtaaria kohti olivat paljon vähimmäistarjousta korkeammat viimeisimmissä vuokramyynneissä Wyomingissa, jossa keskimääräinen bonustarjous oli 21 dollaria hehtaaria kohti, ja Utahissa, jossa keskimääräinen tarjous oli 19 dollaria hehtaaria kohti. Myös osavaltioiden omistamien maiden bonustarjoukset näyttävät olevan selvästi liittovaltion vähimmäistarjouksen yläpuolella. Korkein tarjous Teksasin viimeisimmässä yliopistomaiden vuokrasopimuksessa oli 6 503 dollaria hehtaarilta.
Joidenkin asiantuntijoiden mukaan hyväksyttävää vähimmäistarjousta olisi korotettava, jotta voitaisiin ottaa huomioon resurssien niin sanottu optioarvo. Optioarvo – eli mahdollisuus lykätä päätöstä siihen asti, kunnes lisätietoa on saatavilla – on käsite, joka on jo pitkään sisällytetty luonnonvaroja koskevaan lainsäädäntöön markkinoiden, teknologian sekä ympäristö- ja sosiaalikustannusten epävarmuuden huomioon ottamiseksi. Kun liittovaltion hallitus myy vuokrasopimuksen, se myy veronmaksajien tulevan option kehittää kyseisiä resursseja, vaikka vuokrasopimus olisikin kannattavampi joskus tulevaisuudessa. Kun liittovaltion hallitus esimerkiksi vuokraa maa-alueen öljyn- ja kaasunporausta varten, se myy myös yleisön tulevan mahdollisuuden käyttää kyseistä maata jollakin muulla tavalla ja johonkin muuhun tarkoitukseen. Sen vuoksi vähimmäistarjousta olisi korotettava sen varmistamiseksi, että veronmaksajille maksetaan oikeudenmukainen korvaus siitä, että he menettävät mahdollisuuden hyödyntää näitä resursseja tulevaisuudessa, kun olosuhteet voivat olla suotuisammat, tai sen estämiseksi, että maa-alueen arvokkaampi käyttömahdollisuus menetetään. Vastaavasti voidaan väittää, että valtion ei pitäisi myöntää vuokrasopimuksia, joissa ei ole kilpailua. Jos markkinat eivät aja näille maille oikeudenmukaista hintaa, hallituksen olisi hyödynnettävä täysimääräisesti optioiden arvoa ja säilytettävä veronmaksajien resurssit suotuisampana ajankohtana tai edullisempaan käyttöön.
Vuokrausmaksut
Pidättääkseen oikeutensa poraukseen vuokrasopimuksella vuokralaisen on maksettava liittovaltion hallitukselle vuotuinen vuokramaksu. Nykyinen vuokrahinta on 1,50 dollaria hehtaarilta vuokrasopimuksen viiden ensimmäisen vuoden ajan ja sen jälkeen 2 dollaria hehtaarilta. Ilmoittaessaan tulevasta öljyä ja kaasua koskevasta sääntelystä Obaman hallinto pyysi kannanottoja siitä, miten öljy- ja kaasuyhtiöille voitaisiin luoda ”suurempi taloudellinen kannustin kehittää vuokrasopimuksiaan nopeasti tai luopua niistä”. Öljy- ja kaasuyhtiöt istuvat rutiininomaisesti käyttämättöminä tuottamattomilla vuokrasopimuksilla, jolloin nämä alueet jäävät amerikkalaisen yleisön, joka omistaa ne, ulottumattomiin. Verovuoden 2014 lopussa yli 34,5 miljoonaa hehtaaria liittovaltion maita oli vuokrattu öljyn ja kaasun tuotantoa varten, mutta vain noin 12,7 miljoonaa hehtaaria näistä hehtaareista – alle 37 prosenttia – tuotti todellisuudessa öljyä tai kaasua.
Texasin osavaltion yleishallintovirasto (Texas General Land Office), joka hallinnoi osavaltion omistamaa maata julkisen koulutuksen hyväksi, on luonut kannustimen osavaltion koulujen maa-alueiden vuokrasopimusten käyttämiseen tai niistä luopumiseen porrastetun vuokrahinnan käyttöönotolla. Vuokrasopimuksen kahtena ensimmäisenä vuotena vuokra on 5 dollaria hehtaarilta. Vuokrasopimuksen kolmantena vuonna hinta nousee 2 500 dollariin hehtaarilta, mikä kannustaa poraamaan tai luovuttamaan vuokrasopimuksen takaisin Texasin kansalaisille. Liittovaltion julkisten maiden vuokrasopimukset ovat 10 vuoden mittaisia, mutta liittovaltion hallitus voisi omaksua samanlaisen lähestymistavan kuin Texas. CAP suosittelee, että liittovaltion hallitus nostaisi vuokraa vuokrasopimuksen neljäntenä tai viidentenä vuotena, jotta vuokranomistajat eivät jäisi käyttämättä oikeuttaan porata julkisilla mailla.
Teksasissa yliopiston mailla tehdyt öljy- ja kaasuvuokrasopimukset edellyttävät, että yritysten on maksettava ennakkoon vuokramaksut kaikilta kolmelta vuokrasopimuskauden kolmelta vuodelta, kuten monet yksityiset maanomistajat tekevät. Tämä estää öljy- ja kaasuyhtiöitä ostamasta vuokrasopimuksia pitääkseen ne hallussaan ja myydäkseen ne sitten uudelleen, kun markkinat paranevat, mikä alittaa amerikkalaiset veronmaksajat. Maksullisen vuokrasopimuksen pelotevaikutus edellyttäisi kuitenkin, että vuokrat ovat riittävän korkeita, jotta ne vastaisivat paremmin maan arvoa. Eräs New Mexicossa toimiva öljy- ja kaasuyritys on väittänyt, että vuokrien pitäisi olla vähintään 100 dollaria hehtaarilta, ja todennut, että tämä hinta ei estäisi yrityksiä tekemästä tarjouksia vuokrasopimuksista. Tämä yritys väittää myös, että maksamalla koko vuokran etukäteen, vältytään sekavalta ja aikaa vievältä prosessilta, jossa vuokria maksetaan joka vuosi.
Johtopäätös
Nykyisten rojaltiprosenttien, velkakirjavaatimusten, vähimmäistarjousten ja julkisten maa-alueiden vuokrahintojen – joista osaa ei ole päivitetty lähes vuosisataan – vallitessa yhdysvaltalaiset veronmaksajat ja energiantuottajavaltiot eivät saa oikeudenmukaista vastinetta arvokkaiden luonnonvarojensa kehittämisestä. Liiketoiminnan näkökulmasta liittovaltion hallitus on osavaltioita ja yksityisiä maanomistajia jäljessä osakkaidensa taloudellisten etujen puolustamisessa: amerikkalaisia veronmaksajia. Tuleva liittovaltion öljyn- ja kaasunvuokrausprosessia koskeva sääntövalmistelu tarjoaa Obaman hallinnolle kriittisen tilaisuuden arvioida uudelleen sitä, miten julkisia maita vuokrataan, ja varmistaa, että kansalaiset saavat oikeudenmukaisen ja tasapuolisen osuuden näistä yhteisistä resursseista.
Nicole Gentile on Center for American Progress -järjestön julkisten maa-alueiden projektin (Public Lands Project) kampanjapäällikkö.
Kirjoittaja kiittää Matti Lee-Ashleyta, Carl Chancelloria, Anne Paisleya, Emily Haynesia ja Alexis Evangelosia heidän panoksestaan.