Les budgets des États sont en difficulté en raison de la pandémie de Covid-19, avec des recettes fiscales en chute libre et de fortes augmentations des dépenses d’assurance-chômage, des programmes d’aide sociale et des services d’urgence. Cela entraîne des problèmes budgétaires pour les écoles, puisque les États contribuent à environ la moitié du financement des écoles publiques à l’échelle nationale.
Comment les réductions des dépenses d’éducation des États pourraient-elles affecter les résultats des élèves ? Nous pouvons apprendre quelque chose sur ce qui nous attend en examinant les dépenses d’éducation et les résultats des élèves après la Grande Récession, qui a commencé fin 2007 et s’est terminée en juin 2009. Les années qui ont immédiatement suivi cette période ont représenté la baisse la plus importante et la plus soutenue des dépenses nationales par élève depuis plus d’un siècle. Les dépenses ont diminué d’environ 7 % en moyenne à l’échelle nationale, de plus de 10 % dans sept États et de plus de 20 % dans deux États. L’ampleur même de cet épisode historique nous permet d’examiner si les coupes budgétaires à grande échelle et persistantes dans l’éducation nuisent aux étudiants en général et aux enfants pauvres en particulier.
Nous examinons les résultats aux tests et le nombre d’étudiants en première année de collège de chaque État entre 2002 et 2017 pour comparer ces résultats avant et après les réductions de financement induites par la récession. Pour comprendre les effets causaux des réductions, nous tirons parti du fait que la récession n’a pas affecté de la même manière les dépenses d’éducation dans tous les États. Les dépenses ont davantage diminué dans les États où, avant la récession, les écoles dépendaient davantage des fonds publics. Pourtant, ces États n’étaient pas plus susceptibles de connaître des taux de chômage ou de pauvreté élevés pendant la récession. Cela nous permet de séparer les effets des réductions des dépenses scolaires induites par la récession des effets plus larges de la récession elle-même.
Nous constatons que, dans l’ensemble, l’argent compte. En moyenne, une réduction de 1 000 dollars des dépenses par élève réduit les résultats moyens aux tests de mathématiques et de lecture de 3,9 % d’un écart-type et augmente l’écart de résultats entre les élèves noirs et blancs d’environ 6 %. Une réduction de 1 000 dollars fait également baisser le taux d’inscription à l’université d’environ 2,6 %. Les baisses des résultats des tests et de la fréquentation des collèges ont suivi la baisse des dépenses par élève induite par la récession et ne se sont pas atténuées lorsque l’économie s’est redressée – ce qui fournit des preuves supplémentaires que les baisses sont dues aux changements de dépenses plutôt qu’à d’autres effets de la récession.
Tracer l’impact des budgets des États
La relation entre les dépenses d’éducation et les résultats d’apprentissage a fait l’objet de débats pendant des décennies. Dans la recherche d’une cause de l’écart persistant dans les résultats scolaires entre les étudiants riches et pauvres, les disparités budgétaires sont un candidat fréquent. Les défenseurs des élèves pauvres ont utilisé cet argument pour renverser les formules de financement des écoles qui reposaient sur les dollars locaux en faveur de mécanismes de financement basés sur l’État, en partant du principe que le financement de l’État dirigerait davantage de dollars vers les communautés à faible revenu et porterait les dépenses par élève à des niveaux équitables.
Ce mouvement a permis d’aligner les dépenses scolaires de certaines communautés pauvres sur celles des districts plus riches, et il a contribué à de meilleurs résultats pour les élèves, tels que des taux plus élevés d’obtention de diplômes d’études secondaires et de salaires des adultes (voir « Boosting Educational Attainment and Adult Earnings », recherche, automne 2015). Mais il a également rendu les budgets de l’éducation plus vulnérables aux conditions économiques générales. Les recettes perçues par l’État reposent en grande partie sur les impôts sur le revenu et les taxes sur les ventes, qui sont plus sensibles aux fluctuations du marché que les recettes fédérales ou les collectes locales d’impôts fonciers. En outre, plus de la moitié des États américains doivent équilibrer leur budget chaque année. Cela signifie que lorsque davantage de résidents sont admissibles à une aide financée par l’État, comme Medicaid, l’éducation peut obtenir une plus petite part du budget.
Ces dynamiques ont été évidentes pendant la Grande Récession, lorsque le revenu réel avant impôt a chuté de près de 7 % et que la consommation nationale en pourcentage du produit intérieur brut a chuté de 6 points de pourcentage. Cela a entraîné une baisse historique des dépenses par élève, qui a coïncidé avec les premières baisses des résultats aux tests à l’échelle nationale depuis plus de 50 ans, ainsi qu’avec un nombre plus faible de personnes entrant pour la première fois au collège (voir la figure 1).
Ces tendances concomitantes sont très suggestives, mais elles ne reflètent peut-être pas des relations de cause à effet. Une préoccupation particulière est que ce sont les changements dans les circonstances économiques des familles dus à la récession, et non les réductions des dépenses scolaires, qui expliquent le déclin des résultats. Notre analyse ci-dessous vise à séparer l’effet des baisses de dépenses scolaires induites par la récession de celui de la récession elle-même.
Données
Nous relions les informations provenant de plusieurs sources de données. Les données sur les finances des écoles proviennent de l’enquête annuelle sur les finances des systèmes scolaires du Bureau du recensement des États-Unis, qui contient des données financières pour les 13 500 districts scolaires publics des États-Unis. En moyenne, environ 85 % de toutes les dépenses d’éducation de la maternelle à la 12e année sont consacrées aux dépenses courantes, c’est-à-dire aux dépenses liées à l’enseignement et aux services de soutien fournis cette année-là. Environ 10 % sont consacrés aux dépenses d’investissement, qui comprennent la construction, les terrains et les équipements. Les salaires et les avantages sociaux des employés constituent le poste budgétaire le plus important, représentant 67 pour cent des dépenses totales.
Les sources de revenus pour les dépenses d’éducation publique diffèrent considérablement selon les États, avec des mélanges variables de revenus étatiques, locaux et fédéraux. Entre 2002 et 2017, environ 48,7 % des recettes scolaires à l’échelle nationale provenaient de financements étatiques, 41,7 % de sources locales et 9,5 % de financements fédéraux. Ces pourcentages diffèrent considérablement d’un État à l’autre : la part du financement qui provient de sources étatiques varie de 32 % au Nebraska à 85 % à Hawaï.
Les données relatives aux résultats des tests proviennent de l’évaluation nationale des progrès éducatifs, également connue sous le nom de » bulletin de la nation « , un test administré tous les deux ans à un échantillon représentatif d’élèves à travers le pays. Pour notre analyse, nous utilisons les scores moyens de l’État en lecture et en mathématiques, disponibles publiquement, en nous concentrant sur les résultats des élèves des écoles publiques en quatrième et huitième année. Ces scores sont basés sur les résultats des tests de 4,3 millions d’élèves individuels de 11 477 districts scolaires entre 2002 et 2017.
Nos données sur la poursuite des études collégiales proviennent du système intégré de données sur l’éducation postsecondaire, basé sur des enquêtes soumises par les établissements postsecondaires. Les établissements rendent compte du nombre de nouveaux étudiants de première année de collège de chaque État pour chaque année. Nous utilisons ces rapports pour compter le nombre d’étudiants de première année de chaque État pour chaque année. Pour calculer les taux d’inscription à l’université pour ces années, nous obtenons du Bureau du recensement des États-Unis les chiffres de la population par âge dans chaque État pour chaque année. Notre mesure de la fréquentation de l’université est le nombre de personnes inscrites pour la première fois à l’université divisé par la moyenne du nombre de jeunes de 17 et 18 ans dans l’État l’année précédant l’inscription. Nous utilisons des données supplémentaires sur les établissements d’enseignement postsecondaire pour calculer les taux de fréquentation des collèges par type d’école, comme les écoles à deux ou quatre ans.
Nous considérons également les taux de pauvreté, d’emploi et de chômage, les salaires moyens et la valeur moyenne des maisons comme des variables supplémentaires. Ces données proviennent de diverses sources, dont le United States Census Bureau Small Area Income and Poverty Estimates, le Bureau of Labor Statistics et Zillow. Les informations sur les effectifs des districts scolaires et les inscriptions des élèves proviennent du National Center for Education Statistics.
Méthode
Pour déterminer l’effet des niveaux de dépenses scolaires sur les résultats des élèves, nous devons identifier l’effet des baisses de dépenses induites par la récession séparément de l’effet de la récession elle-même. Pour ce faire, nous examinons les États qui dépendaient fortement du financement de l’État pour les budgets éducatifs locaux avant la récession. Ces États étaient plus susceptibles de connaître une baisse des dépenses scolaires pour des raisons indépendantes de l’intensité de la récession dans l’État ou d’autres changements de politique qui ont pu avoir lieu à ce moment-là. Ce schéma de base se vérifie pour deux raisons liées, mais distinctes.
Premièrement, lorsque le marché du travail s’est dégradé, la demande de services financés par l’État, tels que l’assurance chômage et Medicaid, a augmenté. Pour couvrir ces coûts supplémentaires, de nombreux États ont réduit leurs budgets d’éducation – un effet d’éviction. Avant la grande récession, les États consacraient environ 27 % de leur budget à l’enseignement primaire et secondaire. Après 2009, ce pourcentage est tombé à environ 23 %, en moyenne, et s’est maintenu jusqu’en 2015. Si l’on regarde en arrière, on constate une tendance similaire pendant la récession du début des années 2000, lorsque la part des dépenses des États consacrée aux écoles primaires et secondaires est passée de 29 % à 27 %. Cela suggère que, même si les recettes de l’État sont restées inchangées pendant la récession, les États qui dépendaient davantage des impôts d’État pour financer les écoles K-12 seraient plus susceptibles de subir des coupes budgétaires dans l’éducation.
La deuxième raison est liée à l’assiette fiscale du financement de l’État. En général, les prélèvements fiscaux de l’État sont plus sensibles aux conditions économiques que les impôts locaux. Les impôts d’État proviennent principalement de la perception de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur les ventes, qui sont directement liés aux chèques de paie et aux dépenses des résidents. En revanche, les impôts locaux proviennent principalement des impôts fonciers, qui ont tendance à être plus stables, même lorsque les valeurs marchandes baissent. La plus grande sensibilité des taxes d’État au cycle économique suggère que, même s’il n’y avait pas de canal d’éviction, les États qui dépendent davantage des taxes d’État pour financer les écoles primaires et secondaires subiraient des réductions budgétaires plus importantes dans le domaine de l’éducation. C’est ce que nous appelons l’effet revenu.
Les différents États présentent différents niveaux de vulnérabilité à ces effets (voir la figure 2). Un exemple d’un État très vulnérable est Hawaii. En 2008, les écoles d’Hawaï recevaient 85 % de leur financement de l’État, et 75 % des recettes de l’État provenaient de l’impôt sur le revenu ou sur les ventes. Ses dépenses d’éducation étaient donc très sensibles aux effets d’éviction et de revenus. En revanche, les dépenses scolaires dans un État comme l’Illinois sont moins vulnérables. En 2008, les écoles de l’Illinois n’ont reçu que 33 % de leur financement de l’État. Par conséquent, les budgets scolaires locaux étaient, en moyenne, beaucoup moins sensibles au cycle économique.
Alors que les dépenses scolaires globales ont diminué après le début de la récession, les recettes provenant des impôts d’État ont chuté le plus fortement à la fois par les canaux de l’éviction et des recettes. Pour cette raison, les États qui dépendaient davantage des recettes de l’État pour financer l’enseignement public en 2008 en raison des particularités de leurs formules de financement des écoles ont eu tendance à connaître des réductions plus importantes des dépenses scolaires pendant la récession.
Dans notre analyse principale, nous comparons les changements dans les résultats après la récession entre les États qui dépendaient plus ou moins des recettes de l’État et qui ont donc connu des réductions plus ou moins importantes des dépenses scolaires. Pour illustrer notre approche, dans la figure 3, nous considérons que les États sont « plus dépendants » si les recettes de l’État représentaient 48 % ou plus de leurs dépenses d’éducation K-12 en 2008. Nous examinons ensuite comment les dépenses par élève dans ces États ont évolué, en moyenne, après 2008, par rapport à la tendance des dépenses scolaires de chaque État avant la récession. Ensuite, nous effectuons la même analyse dans les États » moins dépendants « . La figure 3a représente la différence de ces changements dans les dépenses par élève entre les deux groupes. La tendance à la baisse après 2009 confirme que les États qui dépendaient davantage des recettes de l’État pour financer l’enseignement public ont connu des baisses plus importantes des dépenses scolaires après la récession.
Nous utilisons ensuite le même groupe d’États et la même méthode pour comparer les changements dans les résultats moyens aux tests des élèves (voir la figure 3b) et la probabilité de s’inscrire à l’université (voir la figure 3c). Si les dépenses scolaires affectent les résultats, la tendance des dépenses devrait correspondre à la tendance des résultats aux tests et de l’inscription à l’université. C’est ce que nous trouvons.
Notre analyse principale utilise cette même logique de base. Nous étudions la relation entre la dépendance au financement de l’État, les changements post-récession dans les dépenses scolaires et les résultats des élèves dans les États. Nous prédisons de combien les dépenses scolaires d’un État devraient changer en fonction de sa dépendance antérieure au financement public et nous étudions les effets de ces changements prédits sur les résultats des élèves. Nous ne trouvons aucune preuve d’une relation entre la dépendance au financement public et la gravité d’une récession. Cela réduit les craintes que les résultats dans ces États aient diminué pour des raisons autres qu’une baisse du financement des écoles. Même ainsi, nous ajustons les mesures détaillées des conditions économiques de l’État lors de l’estimation des effets des changements de dépenses scolaires sur les résultats des élèves.
Résultats
Nous constatons qu’une réduction de 1 000 $ des dépenses par élève en raison de la récession a entraîné une baisse des résultats aux tests des élèves d’environ 3,9 % d’un écart-type, soit environ 1,6 point de centile. Cette réduction de 1 000 dollars a également entraîné une baisse du taux d’inscription à l’université des étudiants de première année d’environ 1,2 point de pourcentage, soit une variation de 2,6 %. Pour mieux comprendre comment ces tendances ont joué, nous estimons dans quelle mesure les différents postes budgétaires ont diminué en réponse aux diminutions induites par la récession.
Dans l’ensemble, les districts scolaires ont répondu aux baisses de financement de la récession en réduisant le plus grand pourcentage de leurs budgets d’investissement. Les coûts d’investissement représentent environ 10 % des budgets des districts, mais jusqu’à 47 % des coupes budgétaires. En réduisant davantage les dépenses d’investissement, les États ont peut-être été en mesure de réduire considérablement les dépenses de fonctionnement de base, telles que les salaires et les avantages sociaux des enseignants. En effet, les frais de fonctionnement courants représentent 85 pour cent des dépenses globales, mais seulement environ 51 pour cent des réductions de dépenses.
Malgré cela, les districts ont tout de même effectué des réductions substantielles des dépenses d’enseignement. Pour chaque dollar de réduction des dépenses, nous constatons que les districts ont réduit les dépenses d’enseignement de 0,45 $, en moyenne. Les réductions des coûts salariaux pour les employés de l’enseignement représentent environ la moitié de ce montant, tandis que la réduction des avantages sociaux constitue la majeure partie du reste.
Les districts ont réduit leurs dépenses salariales de manière générale, en visant particulièrement le bureau d’orientation. Nous examinons les effectifs globaux et constatons qu’en moyenne, une baisse de 1 000 $ des dépenses a été associée à l’embauche de 3,7 % d’enseignants en moins, de 5,3 % d’aides-enseignants en moins, de 3,3 % d’employés de bibliothèque en moins et de 12 % de conseillers d’orientation en moins. Cela a conduit à environ 0,3 élève de plus par enseignant et 80 élèves de plus par conseiller d’orientation.
Nous examinons également comment les réductions du financement de l’éducation de l’État ont affecté les élèves de couleur et les élèves issus de familles à faible revenu. Nous mesurons d’abord la relation entre le taux de pauvreté d’un district en 2007, avant le début de la récession, et les résultats aux tests des élèves. En moyenne, nous constatons qu’un district où 30 % des élèves sont issus de familles à faibles revenus obtient des résultats aux tests inférieurs d’un écart-type à ceux d’un district du même État où la pauvreté est nulle. Nous voyons ensuite comment la relation entre les taux de pauvreté des districts et les résultats aux tests évolue avec la baisse des dépenses. Nos résultats révèlent que, lorsque les dépenses par élève diminuent de 1 000 dollars, l’écart des résultats aux tests augmente d’environ 12 % d’un écart-type. En somme, les pertes de résultats causées par les réductions des dépenses des écoles publiques pendant la récession ont été subies de manière disproportionnée par les élèves des districts très pauvres.
En examinant les effets sur les élèves par race, nous trouvons des effets négatifs des réductions des dépenses scolaires pour les élèves blancs et noirs, et des effets faibles et incohérents pour les élèves hispaniques. Les effets sont les plus importants pour les élèves noirs, ce qui suggère que les réductions de dépenses peuvent avoir augmenté les écarts de résultats aux tests entre les Noirs et les Blancs. Pour vérifier directement cette hypothèse, nous limitons notre analyse aux États qui accueillent un nombre suffisant d’élèves noirs et blancs pour que leurs résultats aux tests soient publiés et nous calculons l’écart des résultats aux tests dans chaque État pour chaque année. Nous constatons qu’une réduction des dépenses de 1 000 dollars augmenterait l’écart des résultats moyens aux tests entre les étudiants noirs et blancs d’environ 6 %.
Enfin, nous explorons comment les réductions de dépenses liées à la récession ont affecté les types de collèges que les étudiants fréquentent, en nous concentrant sur les étudiants de première année de collège. La baisse des inscriptions dans les collèges causée par les réductions de dépenses liées à la récession a été largement menée par les écoles à deux ans. Dans l’ensemble, une baisse de 1 000 dollars des dépenses par élève a réduit le taux de première inscription dans les collèges à deux ans de 5,9 %, tandis que dans les collèges à quatre ans, il a diminué de 1,2 %, ce qui est statistiquement insignifiant. Les inscriptions dans les collèges publics ont diminué de 4 %, contre une faible (et statistiquement non significative) augmentation de 1,7 % dans les collèges privés. Nous avons également examiné les écoles classées comme institutions servant les minorités, qui comprennent les collèges et universités historiquement noirs, les collèges et universités tribaux, et les écoles qui inscrivent un grand nombre d’étudiants hispaniques ou asiatiques. Ces établissements ont connu une baisse relative de 10 % de leur fréquentation, bien que ces estimations aient tendance à être imprécises et ne soient pas statistiquement significatives. Pris dans leur ensemble, ces modèles suggèrent que la baisse des inscriptions dans les collèges due aux réductions de dépenses a reflété une réduction des inscriptions dans les établissements moins sélectifs et desservant les minorités.
Comme ces effets sur les inscriptions dans les collèges sont entraînés par les établissements publics, on peut se demander si nos résultats reflètent un effet sur les frais de scolarité. Plus précisément, si les États qui ont connu les plus grandes réductions budgétaires de la récession étaient également susceptibles d’augmenter les frais de scolarité dans l’État, cela pourrait expliquer en partie nos résultats d’inscription au collège. Pour évaluer cette possibilité, nous avons examiné les données fédérales sur les finances de l’enseignement supérieur des États, les frais de scolarité des collèges, ainsi que l’aide financière et les recettes des subventions Pell. Nous constatons que les changements dans les dépenses par élève dus à la récession ne sont pas liés aux frais de scolarité des collèges des États, aux frais de scolarité dans les États, aux subventions Pell ou aux frais de scolarité des écoles privées. En somme, nous ne trouvons aucune preuve que nos effets sur la fréquentation des collèges sont entraînés par un effet de frais de scolarité.
Les réductions de dépenses comptent
Depuis 1966, lorsque le rapport Coleman a soulevé la question pour la première fois, les décideurs et les universitaires ont débattu de la question de savoir si les dépenses des écoles publiques comptent pour les résultats des élèves. Il existe un consensus croissant sur le fait que l’argent peut avoir de l’importance. Mais à ce jour, aucune étude n’a examiné comment les écoles réagissent à d’importantes réductions de financement et comment ces réductions affectent les résultats des élèves. Nos résultats confirment que l’argent a de l’importance dans l’éducation et fournissent de nouvelles preuves que les réductions des dépenses scolaires ont également de l’importance.
Nous montrons que la baisse du soutien de l’État et les réductions ultérieures des budgets scolaires locaux peuvent ralentir les progrès des élèves avec des conséquences potentiellement durables. Premièrement, les réductions de dépenses qui ont suivi la Grande Récession ont mis fin à une augmentation de cinq décennies des résultats des élèves aux tests de lecture et de mathématiques, donnant le coup d’envoi à ce que certains ont appelé une « décennie perdue » en termes de réussite des élèves. Deuxièmement, ces coupes ont également été associées à un ralentissement des taux de fréquentation de l’université parmi les étudiants en passe de devenir des étudiants de première année, ce qui a peut-être sapé l’élan de certains étudiants à un moment critique de la transition entre la maternelle et le secondaire et l’enseignement supérieur. Ces conséquences sont évidentes malgré la loi fédérale American Recovery and Reinvestment Act de 2009, un programme de relance qui a partiellement compensé les réductions des dépenses d’éducation. Ses fonds étaient insuffisants pour compenser entièrement les pertes, bien qu’ils aient probablement contribué à réduire la gravité des réductions dans les années qui ont immédiatement suivi la récession.
Plus d’une décennie plus tard, certaines des réductions des dépenses d’éducation liées à la Grande Récession n’ont pas encore été entièrement rétablies. À l’ère de la pandémie, alors que nous sommes confrontés à une autre récession imminente et à des budgets d’État restreints, les années à venir semblent devoir inclure de nouvelles réductions. Les fonds de relance fédéraux pourraient être nécessaires pour aider à prévenir des effets néfastes similaires sur les résultats des élèves.
En outre, étant donné que les conséquences de la réduction des dépenses d’éducation publique sont durables, les États confrontés à une série de décisions financières difficiles pourraient souhaiter donner la priorité au rétablissement des budgets de l’éducation dès que possible après la reprise. Bien que l’impact des périodes économiques difficiles sur les écoles publiques puisse se faire sentir pendant des années, la gravité des conséquences pour les étudiants peut être minimisée en maintenant le soutien à l’enseignement autant que possible.
C. Kirabo Jackson est professeur de développement humain et de politique sociale à la Northwestern University, où Cora Wigger est candidate au doctorat. Heyu Xiong est professeur adjoint à l’université Case Western Reserve. Cet article est adapté d’une étude intitulée « Do School Spending Cuts Matter ? Evidence from The Great Recession » à paraître dans l’American Economic Journal : Economic Policy.