Un proconsul était doté de la pleine autorité consulaire en dehors de la ville de Rome. Cicéron note que cela n’incluait pas le droit de consulter les augures : « Nos ancêtres n’entreprenaient aucune entreprise militaire sans consulter les auspices ; mais maintenant, depuis de nombreuses années, nos guerres sont menées par des proconsuls et des propraètes, qui n’ont pas le droit de prendre des auspices. »
Le poste a été créé pour faire face à une particularité constitutionnelle de la République romaine. Seul un consul pouvait commander une armée, mais la rotation élevée des consuls pouvait perturber la continuité du commandement. Si le mandat d’un consul prenait fin au milieu d’une campagne, il pouvait être nommé proconsul et continuer à commander.
Publilius était l’un des deux consuls de l’année 327 avant JC. Lorsque son mandat a expiré à la fin de l’année, son armée était en train d’assiéger la ville de Neapolis (Naples moderne). Plutôt que de risquer un changement de commandement à un moment aussi délicat, l’Assemblée populaire vota qu’il devait » mener la campagne à la place d’un consul (prō consule) » après l’expiration de son mandat. Publilius devint ainsi le premier proconsul.
Avec l’expansion territoriale au-delà de l’Italie et l’annexion de territoires en tant que provinces romaines, le proconsul devint l’un des trois types de gouverneurs provinciaux romains. Les autres étaient le préteur et le propéteur.
En théorie, les proconsuls détenaient une autorité déléguée et agissaient au nom des consuls. En pratique, un proconsulat était souvent traité comme une extension du mandat d’un consul. Cette prolongation ne s’appliquait qu’à l’extérieur des murs de la ville de Rome. C’était une extension du commandement militaire du consul, mais pas de sa fonction publique.
A mesure que le nombre de légions romaines augmentait, il était nécessaire d’augmenter le nombre de commandants militaires. La fonction de préteur a été introduite en 366 avant Jésus-Christ. Les préteurs étaient les principaux juges de la cité. On leur donnait également l’imperium afin qu’ils puissent aussi commander une armée.
Pendant la deuxième guerre samnite, Rome a augmenté le nombre de ses légions. La position de propraetor a été instituée. Il s’agissait de préteurs dont l’imperium était étendu et qui se voyaient confier la tâche de commander une armée de réserve. Les propraetors avaient le pouvoir de commander une armée, tandis que les proconsuls avaient le pouvoir de commander deux armées.
En 307 av. J.-C., Quintus Fabius Maximus Rullianus, qui avait été consul l’année précédente, fut élu proconsul pour mener la campagne de Samnium. Au cours de la troisième guerre samnite (298-290 av. J.-C.), les consuls de l’année précédente, Quintus Fabius Maximus Rullianus et Publius Decius Mus, obtiennent une prolongation de six mois de leur autorité pour mener la guerre à Samnium. En 291 avant J.-C., Quintus Fabius Maximus Gurges voit son commandement prolongé et doit mener des opérations de nettoyage vers la fin de la guerre. Il vainquit les Pentri, la plus grande tribu samnite.
Il y eut deux proconsuls républicains qui n’avaient pas auparavant occupé le poste de consul. Pendant la deuxième guerre punique (218-201 av. J.-C.), Scipion Africanus se porta volontaire pour diriger la deuxième expédition romaine contre les Carthaginois en Espagne. Il était trop jeune pour avoir été consul. Il fut nommé proconsul par un vote de l’Assemblée populaire. Lorsque Scipion quitta l’Espagne après sa victoire en 205 avant J.-C., Lucius Cornelius Lentulus et Lucius Manlius Acidinus furent envoyés comme commandants sans fonction publique (sine magistratus). Cela a été fait parce que Manlius Acidinus n’avait pas été un consul auparavant.
A mesure que Rome acquiert des territoires, le besoin de gouverneurs provinciaux augmente. La province de Sicile a été créée en 241 av. J.-C., tandis que la Corse et la Sardaigne ont été créées en 238 av. J.-C.. En 227 av. J.-C., deux préteurs ont été chargés de l’administration de ces deux provinces. Deux autres préteurs ont été ajoutés lorsque les provinces d’Hispania Citerior et d’Hispania Ulterior ont été créées en 197 av. Après cela, aucun préteur n’a été ajouté, même lorsque le nombre de provinces a augmenté. Il devint habituel de prolonger l’autorité des consuls et des préteurs à la fin de leur mandat annuel. Les provinces étaient attribuées par tirage au sort aux proconsuls et aux préteurs. Les proconsuls se voyaient attribuer les provinces qui contenaient le plus grand nombre de troupes.
En vertu de la Lex Sempronia, promulguée en 133 av. J.-C., le sénat déterminait l’attribution des provinces avant les élections consulaires suivantes. En 81 av. J.-C., Sulla ajouta deux préteurs afin que les deux proconsuls et les six propracteurs puissent être affectés au gouvernement des dix provinces que Rome gouvernait à l’époque. Sulla rendit les gouvernorats annuels et exigea que le titulaire quitte la province dans les trente jours suivant l’arrivée de son successeur.
En 67 av. J.-C., Pompée reçut des pouvoirs extraordinaires et un proconsulat pluriannuel sans précédent pour faire face au problème de la piraterie. Le « premier triumvirat » de Jules César, Pompée et Crassus a également reçu des proconsulats pluriannuels en 59 av. J.-C.
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