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Lorsque le gouvernement fédéral a modifié pour la dernière fois son taux de redevance pour la production de pétrole et de gaz sur les terres publiques américaines, le monopole de la Standard Oil venait tout juste d’être brisé, le modèle A de Ford n’était toujours pas sorti de la chaîne de montage, le scandale du Teapot Dome n’avait pas encore éclaté et n’avait pas encore ébranlé le ministère de l’Intérieur des États-Unis et l’administration du président Warren G. Harding, et les années 20 venaient tout juste de commencer à rugir. Au cours des 95 années qui se sont écoulées depuis que le Mineral Leasing Act a fixé pour la première fois le taux de redevance fédéral pour le pétrole et le gaz à 12,5 %, les politiques de revenus pétroliers et gaziers du gouvernement fédéral sont restées fermement fixées dans le passé, tandis que les gouvernements des États et les propriétaires privés ont, à maintes reprises, actualisé les conditions d’exploitation de leurs terres.
En raison de l’incapacité du gouvernement fédéral à moderniser son programme pétrolier et gazier, les contribuables américains perdent plus de 730 millions de dollars de revenus chaque année. Dans le même temps, les compagnies pétrolières et gazières accumulent les baux et ne font rien pour obtenir les droits de forage sur des dizaines de millions d’hectares de terres publiques. Lorsque les entreprises ont foré pour le pétrole et le gaz, le public américain a souvent dû payer la facture pour nettoyer les dommages environnementaux qui ont été laissés derrière.
Le 17 avril, l’administration Obama a signalé qu’elle entreprendrait des réformes indispensables pour faire entrer le programme pétrolier et gazier du gouvernement fédéral dans le 21e siècle. Par le biais de ce que l’on appelle un Advanced Notice of Proposed Rulemaking, ou ANPR, le Bureau of Land Management, ou BLM, accepte des idées sur la manière de réformer ses taux de redevance, ses exigences de cautionnement, ses offres minimales et ses taux de location. Ces réformes permettront de s’assurer que les contribuables sont équitablement rémunérés pour l’exploitation de leurs ressources et que les entreprises sont tenues de payer tout nettoyage lié à leur activité de forage.
Ce dossier fournit une brève introduction à la politique actuelle en matière de revenus pétroliers et gaziers, examine les domaines spécifiques de cette politique que l’administration Obama s’est engagée à examiner et, enfin, suggère quelques idées de réforme pleines de bon sens.
Royalties
Les redevances fédérales américaines sur le pétrole et le gaz sont des paiements effectués par les entreprises au gouvernement fédéral pour le pétrole et le gaz extraits sur les terres et les eaux publiques. Avec une redevance, les propriétaires de la ressource – dans ce cas, les contribuables américains – perçoivent une part des bénéfices en fonction de la valeur ou du volume du pétrole et du gaz extraits. Sur les terres fédérales appartenant aux contribuables, telles que celles gérées par le Service des forêts et le BLM, les compagnies pétrolières et gazières versent des redevances au Trésor américain, ce qui fait des redevances l’une des principales sources de revenus non fiscales du gouvernement fédéral. À l’exception de l’Alaska, les recettes sont réparties entre le Trésor et l’État dans lequel se trouve la concession fédérale. Bien que tous les contribuables aient un intérêt financier à s’assurer que les redevances sur les terres fédérales offrent un rendement équitable, les États producteurs de pétrole et de gaz – principalement ceux concentrés dans l’Ouest – ont un enjeu particulièrement élevé, car cet argent sert à financer les écoles, les routes et d’autres priorités.
À l’heure actuelle, le gouvernement fédéral perçoit une redevance de seulement 12,5 % sur le pétrole et le gaz extraits des terres publiques. Ce taux n’a pas été actualisé depuis 1920 ; depuis lors, les progrès technologiques et l’évolution des marchés ont rendu l’extraction du pétrole et du gaz plus efficace et beaucoup plus lucrative. En 2014, les cinq grandes compagnies pétrolières – BP, Chevron, ConocoPhillips, Exxon Mobil et Shell – ont réalisé 90 milliards de dollars de bénéfices.
En réponse à l’évolution de la dynamique du marché et pour mieux refléter les pratiques de forage modernes, les propriétaires fonciers étatiques et privés ont actualisé leurs taux de redevance. Le Texas impose une redevance de 25 % pour les baux sur les terres universitaires et scolaires de l’État – terres mises de côté pour soutenir financièrement ces institutions étatiques – tandis que le Nouveau-Mexique et le Dakota du Nord imposent une redevance de 18,75 % pour la production de pétrole et de gaz sur les terres publiques. De nombreux États de l’Ouest, dont le Wyoming, l’Utah, le Montana et le Colorado, appliquent un taux de redevance de 16,67 % sur les baux appartenant à l’État. Un examen du CAP a révélé que les propriétaires fonciers privés appliquent également des taux de redevance plus élevés que le gouvernement fédéral. Par exemple, les documents de bail au Texas et en Louisiane montrent que les propriétaires fonciers privés font payer aux compagnies pétrolières et gazières une redevance de 25 pour cent sur les ressources extraites de leurs terres.
De plus, le taux de redevance sur les terres fédérales est 50 pour cent inférieur au taux de redevance pour le forage dans les eaux fédérales sur le plateau continental extérieur. L’administration de l’ancien président George W. Bush a augmenté à deux reprises le taux de redevance pour le forage en mer jusqu’à son niveau actuel de 18,75 %. Selon le Center for Western Priorities, si le taux de redevance fédéral onshore était le même que le taux offshore, le gouvernement américain percevrait 730 millions de dollars supplémentaires chaque année. Un examen du Government Accountability Office, ou GAO, a également constaté que, par rapport à d’autres pays, le taux de redevance pour le forage sur les terres fédérales américaines est l’un des plus bas au monde.
Dans son annonce ANPR qu’elle publiera une nouvelle règle pour moderniser les politiques de revenus pétroliers et gaziers du BLM, l’administration Obama a demandé des commentaires sur une gamme de structures de redevance potentielles, y compris un taux de redevance fixe et un taux de redevance flexible qui pourrait être ajusté en fonction des conditions changeantes du marché. Sur la base d’un examen des dispositions relatives aux redevances sur les terres publiques et privées, CAPrecommande que les nouvelles réglementations fixent un plancher de 18,75 pour cent pour le taux de redevance, tout en laissant au secrétaire de l’Intérieur la discrétion d’augmenter le taux en réponse aux conditions du marché, sans autre réglementation. Dans un récent rapport intitulé « A Fair Share : The Case for Updating Federal Royalties »-le Center for Western Priorities a suggéré une redevance à échelle mobile où le secrétaire de l’Intérieur peut augmenter les taux en fonction soit des prix du pétrole et du gaz naturel, soit de l’emplacement des ressources connues où le taux pourrait augmenter dans une zone de production connue par rapport à une zone plus spéculative.
Le concept de fixer un nouveau plancher pour le taux de redevance tout en permettant la discrétion d’augmenter le taux au-dessus de ce plancher est similaire aux politiques régissant l’exploitation du charbon en surface sur les terres publiques. Ce changement de règle représenterait également une expansion de bon sens de l’autorité du secrétaire de l’Intérieur pour mettre en œuvre une redevance à échelle mobile sur des baux pétroliers et gaziers particuliers dans des circonstances limitées. Il est cependant vital que l’administration fixe un plancher plus élevé que 12,5 pour cent pour le taux de redevance ; sans plancher, la politique future en matière de redevance sera très sensible à la pression politique pour fournir des allègements de redevance aux dépens des contribuables américains.
Pour sa part, l’industrie pétrolière et gazière a longtemps soutenu que des taux de redevance plus élevés entraîneront une baisse importante de la production ; cependant, les preuves ne soutiennent pas leurs affirmations. Le bassin permien dans l’ouest du Texas, par exemple, a été le site de la plus grande augmentation régionale de la production de pétrole et de gaz au cours des huit dernières années, la production quotidienne de pétrole ayant plus que doublé pendant cette période, passant de 850 000 barils par jour à près de 2 millions de barils par jour. Une grande partie du développement et de la production dans le bassin permien se fait sur les terres universitaires du système de l’Université du Texas, sur lesquelles les compagnies pétrolières et gazières paient une redevance de 25 %.
Du point de vue des ressources, le bassin permien n’est pas une exception. Selon l’U.S. Geological Survey et le Potential Gas Committee – composé d’experts de l’industrie pétrolière et gazière – les progrès des technologies de forage et d’exploration confèrent aux Rocheuses et à d’autres régions de l’Ouest un potentiel d’hydrocarbures similaire à celui du bassin permien ; c’est-à-dire qu’elles présentent de forts potentiels de réservoirs de pétrole et de gaz importants et économiquement viables. Étant donné qu’une grande partie de ces futures zones d’extraction de pétrole et de gaz se trouvent sur les terres publiques américaines, il est d’autant plus urgent que l’administration Obama augmente les taux de redevance avant que les contribuables ne perdent leur part des bénéfices.
Cautionnement
Lorsqu’une société pétrolière et gazière réussit à soumissionner pour un bail, elle doit déposer une caution – ou une assurance – pour garantir qu’elle respectera les conditions du bail, y compris les coûts de nettoyage en cas de catastrophes invisibles pendant la production et après que le puits cesse de produire. Les exigences en matière de cautionnement sur les terres fédérales n’ont pas été mises à jour depuis plus de 50 ans. Actuellement, en vertu des règlements établis en 1951, une société peut obtenir une caution nationale pour tous ses puits de pétrole et de gaz sur les terres publiques pour seulement 150 000 dollars. En tenant compte de l’inflation, ce montant de 150 000 dollars équivaudrait à près de 1,4 million de dollars en dollars de 2015. En suivant ce même calcul de l’inflation, la caution à l’échelle de l’État passerait de 25 000 $ à 270 500 $, et la caution d’un bail individuel – fixée en 1960 – passerait de 10 000 $ à 80 000 $.
Parce que les entreprises sont en mesure de payer si peu pour les cautions à l’échelle de l’État et de la nation, la caution pour les puits individuels peut être aussi faible que 50 $ par puits.Dans le Wyoming en 2008, le coût du nettoyage d’un seul puits de gaz ou de pétrole s’élevait à 582 829 $. L’État du Wyoming estime que le coût moyen du nettoyage et de la remise en état d’un seul puits se situe entre 2 500 et 7 500 dollars ; cette estimation n’inclut pas les coûts de remise en état d’autres parties des opérations pétrolières et gazières, comme le démantèlement des routes, des sites de stations de compression et des bassins de confinement. Certaines estimations sont beaucoup plus élevées. Selon le chef du département d’agriculture et d’économie appliquée de l’université du Wyoming, il en coûte environ 30 000 dollars pour remettre en état un seul puits de pétrole ou de gaz.
CAP recommande que l’administration Obama mette à jour les règles actuelles pour fixer les exigences de cautionnement en fonction du nombre de puits qui devraient être remis en état. La Texas Railroad Commission, par exemple, exige qu’une entreprise dépose 25 000 $ pour 10 puits ou moins ; 50 000 $ pour entre 10 et 100 puits ; et 250 000 $ pour 100 puits ou plus. D’après les estimations des coûts de remise en état, même ces exigences semblent trop faibles pour couvrir les coûts potentiels de nettoyage. La caution requise par puits devrait refléter le coût moyen de la remise en état de chaque site afin de protéger les contribuables des coûts de nettoyage. Certains experts ont demandé une caution de 20 000 $ par puits, et d’autres exigences de cautionnement pour les installations supplémentaires associées aux opérations de forage.
Les offres de prime minimales acceptables
Une offre de prime est le paiement qu’une société pétrolière et gazière offre pour acheter un bail sur les terres publiques. Si elle est acceptée par le gouvernement fédéral, l’offre de prime accorde à la société le droit de forer sur les terres louées pour une période de 10 ans. Le BLM exige actuellement que l’offre de prime d’une société soit d’au moins 2 $ par acre – appelée offre minimale – pour obtenir le droit de forer sur un bail.
Dans le cadre du processus fédéral actuel de location, les parcelles de terre que le BLM offre à la location sont généralement nominées, ou suggérées au BLM, par les sociétés pétrolières et gazières. En proposant une parcelle, les entreprises expriment un intérêt financier pour le terrain et, en théorie, devraient être prêtes à payer un prix équitable pour les baux. Pourtant, au premier trimestre 2015, 25 % des baux fédéraux vendus dans sept États de l’Ouest l’ont été pour 2 dollars par acre, soit l’offre minimale. De plus, les baux délivrés sans appel d’offres – où aucune offre n’a été proposée pendant au moins deux ans – représentent 40 % des baux du BLM en place aujourd’hui. Cette grande proportion de baux allant pour l’offre minimale de 2 $ par acre devrait préoccuper à la fois les décideurs et les contribuables.
Dans de nombreux cas, les offres de primes sur les terres publiques fédérales sont nettement plus élevées que l’offre minimale, ce qui suggère que le plancher peut et doit être augmenté. Par exemple, l’offre la plus élevée lors de la dernière vente à bail de parcelles fédérales dans le Colorado, qui s’est tenue en mai 2015, était de 10 100 dollars par acre. Pour les parcelles fédérales du Montana, l’offre de prime la plus élevée a également été faite lors d’une vente à bail en mai 2015 et était de 825 $ par acre. Dans l’Utah, elle était de 500 dollars par acre. De même, les offres de prime moyennes par acre étaient également beaucoup plus élevées que l’offre minimale dans les ventes à bail les plus récentes dans le Wyoming, où l’offre de prime moyenne était de 21 $ par acre et dans l’Utah, avec une offre moyenne de 19 $ par acre. Les offres de primes sur les terres appartenant à l’État semblent également être bien supérieures à l’offre minimale du gouvernement fédéral. L’offre la plus élevée dans la plus récente vente de bail au Texas pour les terres universitaires est allée jusqu’à 6 503 $ par acre.
Selon certains experts, l’offre minimale acceptable devrait être augmentée pour tenir compte de la soi-disant valeur d’option de la ressource. La valeur d’option – ou la capacité de retarder une décision jusqu’à ce que plus d’informations soient disponibles – est un concept qui a longtemps été intégré dans la loi sur les ressources naturelles pour tenir compte de l’incertitude autour des marchés, de la technologie et des coûts environnementaux et sociaux. Lorsque le gouvernement fédéral vend un bail, il vend l’option future des contribuables d’exploiter ces ressources, même si le bail serait plus lucratif à une date ultérieure. Lorsque le gouvernement fédéral loue une parcelle pour le forage de pétrole et de gaz, par exemple, il vend également l’option future du public d’utiliser cette terre d’une autre manière et à une autre fin. Par conséquent, l’offre minimale devrait être augmentée afin de garantir que les contribuables reçoivent une compensation équitable pour la perte de la possibilité d’exploiter ces ressources à l’avenir, lorsque les conditions seront peut-être plus favorables, ou pour empêcher la perte d’une utilisation plus valable du terrain. De même, on peut soutenir que le gouvernement ne devrait pas délivrer de baux non concurrentiels. Si le marché n’entraîne pas un prix équitable pour ces terres, le gouvernement devrait profiter pleinement de la valeur de l’option et gérer les ressources des contribuables pour un moment ou une utilisation plus favorable.
Taux de location
Pour préserver leurs droits de forer sur un bail, le titulaire du bail doit payer des frais de location annuels au gouvernement fédéral. Les taux de location actuels sont fixés à 1,50 $ par acre pour les cinq premières années d’un bail, et à 2 $ par acre par la suite. Dans son annonce de la prochaine réglementation sur le pétrole et le gaz, l’administration Obama a demandé des commentaires sur la façon de créer « une plus grande incitation financière pour les sociétés pétrolières et gazières à développer rapidement leurs baux ou à les abandonner ». En effet, les compagnies pétrolières et gazières restent couramment inactives sur les concessions non productives, plaçant ces zones hors de portée du public américain, qui en est le propriétaire. À la fin de l’année fiscale 2014, plus de 34,5 millions d’acres de terres fédérales étaient louées pour le pétrole et le gaz, mais seulement environ 12,7 millions de ces acres – moins de 37 % – produisaient effectivement du pétrole ou du gaz.
Le Texas General Land Office, qui gère les terres appartenant à l’État au profit de l’éducation publique, a créé une incitation à utiliser ou à renoncer aux baux sur les terres scolaires de l’État en utilisant un taux de location progressif. Au cours des deux premières années d’un bail, le taux de location est de 5 dollars par acre. Au cours de la troisième année du bail, ce taux passe à 2 500 dollars par acre afin d’encourager le forage ou la restitution de la concession aux citoyens du Texas. Les baux sur les terres publiques fédérales ont une durée de 10 ans, mais le gouvernement fédéral pourrait adopter une approche similaire à celle du Texas. La CAP recommande que le gouvernement fédéral augmente les taux de location au cours de la quatrième ou de la cinquième année d’un bail afin de dissuader les titulaires de baux de rester inactifs sur leurs droits de forage sur les terres publiques.
Au Texas, les baux pétroliers et gaziers sur les terres universitaires exigent que les entreprises paient à l’avance les frais de location pour les trois années de la durée du bail, comme le font de nombreux propriétaires de terres privées. Cela décourage les compagnies pétrolières et gazières d’acheter des baux dans le but de les conserver puis de les revendre lorsque le marché s’améliore, en sous-cotant le contribuable américain. Toutefois, l’effet dissuasif d’un bail « payé » exigerait que les taux de location soient suffisamment élevés pour représenter plus fidèlement la valeur de la terre. Une société pétrolière et gazière du Nouveau-Mexique a fait valoir que les taux de location devraient être d’au moins 100 dollars par acre, en faisant remarquer que ce prix ne dissuaderait pas les sociétés de soumissionner pour des baux. Cette société fait également valoir que le paiement d’un loyer complet à l’avance élimine le processus confus et chronophage de paiement des frais de location chaque année.
Conclusion
Selon les taux de redevance actuels, les exigences de cautionnement, les offres minimales et les taux de location sur les terres publiques – dont certains n’ont pas été mis à jour depuis près d’un siècle – les contribuables américains et les États producteurs d’énergie ne reçoivent pas un retour équitable du développement de leurs précieuses ressources. D’un point de vue commercial, le gouvernement fédéral est à la traîne des États et des propriétaires fonciers privés dans la défense des intérêts financiers de leurs actionnaires : les contribuables américains. La réglementation à venir qui traite du processus fédéral de location de pétrole et de gaz est une occasion cruciale pour l’administration Obama de réévaluer la façon dont les terres publiques sont louées et de s’assurer que le public reçoit une part juste et équitable de ces ressources partagées.
Nicole Gentile est la directrice des campagnes du Public Lands Project au Center for American Progress.
L’auteur tient à remercier Matt Lee-Ashley, Carl Chancellor, Anne Paisley, Emily Haynes et Alexis Evangelos pour leurs contributions.