Alla kommuner i New Hampshire är bekanta med bestämmelser om markanvändning. Även de minsta städerna står inför frågor om tillväxt, utveckling, förenlighet mellan olika användningsområden, bevarande av resurser och behovet av infrastruktur. Kommunerna har ett antal välanvända verktyg till sitt förfogande för att ta itu med dessa frågor, bland annat översiktsplan, granskning av uppdelnings- och tomtplaner, särskilda undantag och avvikelser, för att nämna några. Ett alternativ som de lokala tjänstemännen kanske känner mindre till är dock ”villkorligt användningstillstånd”, som ibland kallas specialanvändningstillstånd. Dessa tillstånd är användbara men kan vara lite förvirrande, och denna förvirring kan leda en kommun vilse. Vad är egentligen tillstånd för villkorad användning och hur ska en kommun använda dem?
Q. Vad är ett tillstånd för villkorad användning?
A. Ett tillstånd för villkorad användning är ett verktyg som används av kommuner för att genomföra ”innovativa kontroller av markanvändning” som antagits i enlighet med RSA 674:21.
Markanvändningsaktiviteter kan delas in i tre kategorier: (1) ”Tillåten” användning som är tillåten i vissa områden utan särskilt tillstånd (t.ex. ett enfamiljshus i ett bostadsområde), (2) förbjuden användning som inte är tillåten i vissa områden och (3) mellanskiktet av användning som kan vara fördelaktig men som kan skapa problem om den inte kontrolleras på rätt sätt. Exempel på användningsområden som ligger mitt emellan kan vara byggande i våtmarker eller buffertzoner för våtmarker, placering av telekommunikationsanläggningar eller grupperade bostadsområden. Genom att ställa vissa villkor och kräva en separat process för godkännande av tillstånd kan kommunen tillåta att en fastighet används på ett sätt som gynnar samhället samtidigt som de potentiella riskerna kontrolleras.
Q. Vilka befogenheter har kommunerna att kräva tillstånd för villkorlig användning?
A. Som en del av tilldelningen av befogenhet för zonindelning har staten gett kommunerna befogenhet att anta innovativa kontroller av markanvändning i syfte att främja samhällets hälsa, säkerhet eller allmänna välfärd. RSA 674:16, I och II. Innovativ markanvändning kan krävas när den stöds av kommunens översiktsplan. RSA 674:21, II.
Innovativa markanvändningskontroller kan omfatta, men är inte begränsade till:
- – incitament för tidsplanering;
- – fasad utveckling;
- – incitament för intensitet och användning;
- – överföring av täthet och utvecklingsrättigheter;
- – planerad enhetsutveckling;
- – klusterutveckling;
- – effektzonering;
- – prestationsnormer;
- – flexibel och diskretionär zonindelning;
- – zonindelning med miljökaraktäristika;
- – zonindelning för inkludering;
- – normer för extra bostadsenheter;
- – konsekvensavgifter; och
- – alternativa indelningar enligt byplanen.
–
Statuten ger specifikt kommunerna rätt att administrera dessa kontroller genom att bevilja villkorliga eller särskilda användningstillstånd. RSA 674:21, II. Frågor kan dock uppstå eftersom stadgan inte definierar vad dessa tillstånd är eller beskriver hur de ska fungera.
Q. När får en kommun kräva ett villkorligt användningstillstånd?
A. För att kunna anta en förordning som kräver tillstånd för villkorad användning måste kommunen ha en översiktsplan och en planeringsnämnd. Om dessa två saker finns kan ett tillstånd för villkorad användning användas för att genomföra någon av de innovativa metoderna för styrning av markanvändning i RSA 672:21 och, baserat på hur lagen är skriven, för alla andra frågor som tas upp i översiktsplanen. RSA 674:21, II. Det är tydligt att detta kan göras antingen som en del av antagandet av en övergripande planeringsförordning eller som en ändring av planeringsförordningen. Det verkar också acceptabelt för en stad med eller utan övergripande zonindelning att anta en fristående förordning om en specifik innovativ metod för kontroll av markanvändning, t.ex. reglering av våtmarker, så länge den antas i enlighet med de lagstadgade krav som diskuteras vidare nedan.
Konditionella användningstillstånd kan användas på lämpligt sätt i samband med:
- -konstruktion eller utfyllnad i våtmarker, våtmarksbuffertar eller skyddsdistrikt för grundvattentäkt;
- -placering, byggande eller ändring av telekommunikationsanläggningar i vissa områden;
- utveckling av planerad enhets- eller klusterbebyggelse; och
- -placering och utformning av vissa kommersiella skyltar i specifika zoner.
Detta är inte på något sätt en uttömmande lista; kommuner kan använda tillstånd för villkorad användning för att hantera alla aspekter av en innovativ styrning av markanvändningen som tas upp i översiktsplanen och som faller inom ramen för zonindelningsbefogenheten.
Det kan dock vara av mer avgörande betydelse att förstå när ett tillstånd för villkorad användning inte får användas.
Q. Hur är det med regler för granskning av indelning eller tomtplanering?
A. Föreskrifter om indelning och granskning av markplan kan behandla genomförandet av tillstånd för villkorad användning, men det ursprungliga kravet på tillståndet måste komma från zonindelningsförordningen.
Befogenheten att kräva tillstånd för villkorad användning gavs till kommunerna som en del av zonindelningsbefogenheten och måste utövas genom en zonindelningsförordning. RSA 674:21, III. Även om ”home rule” fortfarande är ett populärt ideal är verkligheten den att kommunerna endast har de befogenheter som lagstiftaren beviljar dem. Eftersom befogenheten att kräva tillstånd för villkorad användning endast beviljades med avseende på befogenheterna för zonindelning, kan kommunerna inte kräva ett sådant tillstånd i samband med något annat än zonindelning och zonindelningsrelaterade förordningar.
Det är dock så att granskning av indelning och planläggning nödvändigtvis inbegriper planeringsnämndens förvaltning av de normer och krav som anges i zonindelningsförordningen, och förvaltningen av tillstånd för villkorad användning är ofta delegerad till planeringsnämnden. Därför skulle det vara lämpligt att i regler för planläggning och indelning ta upp nämndens ansöknings- och godkännandeprocess för dessa tillstånd.
Q. Kan ett tillstånd för villkorad användning krävas enligt en polisförordning?
A. Nej. Som förklarats ovan fick kommunerna endast befogenhet att kräva tillstånd för villkorlig användning i samband med zonindelning. Befogenheten att utfärda s.k. polisiära förordningar (t.ex. förordningar om trafikreglering, tatueringssalonger eller buller) kommer från en annan lag, RSA 31:39. Den stadgan ger inte kommunerna befogenhet att införa krav på tillstånd för villkorlig användning i dessa förordningar. De lagar som ger kommunerna befogenhet att reglera vissa specifika verksamheter, däribland biografer utomhus (RSA 31:41), tävlingsbanor för motorfordon (RSA 31:41-a) och farliga vallar (RSA 31:41-b), tillåter inte heller tillstånd för villkorad användning. Detta innebär att en kommun inte kan kräva tillstånd för villkorad användning i samband med dessa förordningar eftersom lagstiftaren inte har inkluderat detta i sin befogenhetstilldelning.
Q. Hur införs och administreras innovativa kontroller av markanvändning och krav på tillstånd för villkorad användning?
A. Dessa krav införs på samma sätt som en planeringsförordning införs. De kan ingå som en del av en övergripande planeringsförordning, som en ändring av en planeringsförordning eller som en fristående förordning som utövar planeringsbefogenheter (t.ex. en våtmarks- eller telekommunikationsförordning).
Som nämnts ovan kommer en kommuns befogenhet att kräva tillstånd för villkorad användning från RSA 674:16 (den allmänna tilldelningen av planeringsbefogenheter) och RSA 674:21 (som tillåter användning av innovativa markanvändningskontroller och tillstånd för villkorad användning). Båda dessa lagar kräver att förordningar antas i enlighet med förfarandena för antagande av zonindelningsförordningar i RSA 675:2-5. Även om det exakta förfarandet kan variera beroende på om kommunen är en stad eller en tätort och vilken regeringsform den använder, kräver alla zonindelningsförordningar minst en offentlig utfrågning som tillkännages och genomförs i enlighet med RSA 675:7 och en omröstning i det lokala lagstiftande organet (stads- eller tätortsfullmäktige, borgmästare/fullmäktige eller rådhusstyrelse, eller stadsmöte). Detta är ett område där detaljerna räknas; en planeringsförordning som inte antas med hjälp av alla de förfaranden som krävs kan förklaras ogiltig och inte kunna verkställas.
En nyskapande förordning om kontroll av markanvändning bör ange vilken person eller nämnd som kommer att administrera den, och den måste innehålla normer som vägleder administratören i detta arbete. Administratören kan vara planeringsnämnden, valnämnden, zoning board of adjustment eller någon annan person eller nämnd som utses i förordningen. Om planeringsnämnden inte är administratör måste den ändå granska och skriftligen kommentera alla förslag, och administratören ska antingen införliva planeringsnämndens kommentarer i sitt beslut eller lägga fram sina slutsatser och beslut om planeringsnämndens kommentarer. RSA 674:21, II.
Det finns en väsentlig skillnad mellan innovativa markanvändningskontroller och andra befogenheter för zonindelning. När en planeringsnämnd fattar ett beslut som innebär en tolkning av en zonindelningsförordning ska beslutet normalt sett överklagas till kommunens zonindelningsnämnd. Om planeringsnämnden ges ansvaret för att administrera en innovativ kontroll av markanvändning bör dock nämndens beslut om ansökningar om tillstånd för villkorlig användning överklagas direkt till överdomstolen i stället för att först gå till ZBA. RSA 676:5, III.
Q. Vad är skillnaden mellan ett villkorligt användningstillstånd och ett särskilt undantag?
A. Den viktigaste skillnaden är vilken nämnd som ska administrera godkännandet. Både tillstånd för villkorad användning och särskilda undantag är verktyg för zonindelning som används för att möjliggöra utveckling av gynnsamma användningsområden som kan orsaka problem om de inte kontrolleras på rätt sätt. Båda måste godkännas i zonindelningsförordningen tillsammans med de villkor och standarder som den administrerande nämnden måste finna innan den utfärdar godkännandet. Villkorliga användningstillstånd kan dock administreras av vilken person eller styrelse som helst som staden väljer. RSA 674:21, II. Planeringsnämnden är ofta den styrelse som väljs för denna uppgift; i så fall kan förfarandet för tillstånd för villkorad användning kombineras med en granskning av en plan för en mer rationell godkännandeprocess. Särskilda undantag måste däremot utfärdas av zoning board of adjustment. RSA 674:33, IV. Detta innebär att en byggherre som vill ha ett särskilt undantag normalt sett måste vända sig till två nämnder, en för granskning av indelningsplan/anläggningsplan och en annan för det särskilda undantaget. Detta kan vara en mer besvärlig process för byggherrar, men kan också ge ytterligare ett lager av granskning och offentliga kommentarer, vilket kan vara en bra idé för användningsområden eller situationer som är kontroversiella eller komplexa.
Med tanke på valet mellan tillstånd för villkorad användning och särskilda undantag kan en kommun därför överväga följande: (1) vilken användning eller vilket ämne godkännandet ska gälla, (2) vilken nämnd eller tjänsteman som är bäst lämpad att granska och besluta om en ansökan om denna användning eller detta ämne, och (3) om de vill att flera nämnder ska granska olika aspekter av samma förslag eller inte.