Orçamentos do Estado estão com problemas devido à pandemia da Covid-19, com receitas fiscais em queda livre e aumentos acentuados nos gastos com seguro-desemprego, programas de assistência social e serviços de emergência. Isso significa problemas orçamentais para as escolas, uma vez que os estados contribuem com cerca de metade de todo o financiamento das escolas públicas em todo o país.
Como é que os cortes nos gastos do estado com a educação podem afectar o desempenho dos alunos? Podemos aprender algo sobre o que está à frente, analisando os gastos com educação e os resultados dos alunos após a Grande Recessão, que começou no final de 2007 e terminou em junho de 2009. Os anos imediatamente após esse período representaram o maior e mais sustentado declínio nos gastos nacionais por aluno em mais de um século. Os gastos caíram em média 7% em todo o país, mais de 10% em sete estados, e mais de 20% em dois estados. A grande magnitude deste episódio histórico permite-nos examinar se os cortes orçamentais da educação em larga escala e persistentes prejudicam os estudantes em geral e as crianças pobres em particular.
Analisamos os resultados dos testes de cada estado e o número de caloiros universitários de 2002 a 2017 para comparar esses resultados antes e depois dos cortes de financiamento induzidos pela recessão. Para entender os efeitos causais dos cortes, aproveitamos o fato de que a recessão não afetou os gastos com educação em todos os estados igualmente. As despesas caíram mais nos estados onde, antes da recessão, as escolas dependiam mais dos fundos estatais. No entanto, esses estados não tinham mais probabilidades de experimentar elevadas taxas de desemprego ou pobreza durante a recessão. Isto permite-nos separar os efeitos dos cortes nos gastos escolares induzidos pela recessão dos efeitos mais amplos da própria recessão.
Verificamos que, de um modo geral, o dinheiro importa. Em média, uma redução de US$1.000 nos gastos por aluno reduz a média de notas nos testes de matemática e leitura em 3,9% de um desvio padrão e aumenta a diferença de notas entre alunos negros e brancos em cerca de 6%. Uma redução de US$ 1.000 também reduz a taxa de estudos universitários em cerca de 2,6 por cento. As quedas nos resultados dos testes e o número de estudantes universitários que frequentaram a faculdade acompanharam a recessão – induziu um declínio nos gastos por aluno e não diminuiu à medida que a economia se recuperava – fornecendo mais evidências de que as quedas são impulsionadas por mudanças nos gastos em vez de outros efeitos da recessão.
Traçando o impacto dos orçamentos do Estado
A relação entre os gastos com educação e os resultados da aprendizagem tem sido uma questão de debate durante décadas. Na busca de uma causa para o fosso persistente no desempenho acadêmico entre estudantes ricos e pobres, as disparidades orçamentárias são uma indicação freqüente. Os defensores dos estudantes pobres têm usado este argumento para derrubar as fórmulas de financiamento escolar que dependem de dólares locais em favor de mecanismos de financiamento baseados no Estado, com base no pressuposto de que o financiamento estatal direcionaria mais dólares para as comunidades de baixa renda e elevaria os gastos por aluno para níveis eqüitativos.
Este movimento alinhou os gastos escolares em algumas comunidades pobres com os de distritos mais ricos e contribuiu para melhores resultados para os estudantes, tais como taxas mais altas de graduação no ensino médio e salários de adultos (ver pesquisa “Impulsionando o Desempenho Educacional e os Ganhos de Adultos”, outono de 2015). Mas também tornou os orçamentos da educação mais vulneráveis às condições econômicas em geral. As receitas arrecadadas pelo Estado são baseadas em grande parte nos impostos de renda e de vendas, que são mais sensíveis às flutuações do mercado do que as receitas federais ou a arrecadação de impostos locais sobre a propriedade. Além disso, mais da metade de todos os estados americanos tem que equilibrar seus orçamentos a cada ano. Isto significa que quando mais residentes se qualificam para assistência financiada pelo estado como a Medicaid, a educação pode receber uma parcela menor do orçamento.
Estas dinâmicas foram evidentes durante a Grande Recessão, quando a renda real antes dos impostos caiu quase 7% e o consumo nacional como uma porcentagem do produto interno bruto caiu 6 pontos percentuais. Isso levou a um declínio histórico nos gastos por aluno, que coincidiu com os primeiros declínios nacionais nos resultados dos testes em mais de 50 anos, bem como com um número menor de alunos que ingressaram na faculdade pela primeira vez (ver Figura 1).
Estas tendências simultâneas são altamente sugestivas, mas podem não refletir as relações causais. Uma preocupação particular é que são as mudanças nas circunstâncias econômicas das famílias devido à recessão, e não as reduções nos gastos escolares, que explicam o declínio nos resultados. Nossa análise abaixo visa separar o efeito da diminuição dos gastos escolares induzidos pela recessão da própria recessão.
Data
Ligamos informações de várias fontes de dados. Os dados de finanças escolares vêm do U.S. Census Bureau’s Annual Survey of School System Finances, que contém dados financeiros de todos os 13.500 distritos escolares públicos dos Estados Unidos. Em média, cerca de 85% de todos os gastos com educação K-12 vão para os gastos atuais com serviços de instrução e apoio prestados naquele ano. Cerca de 10% vão para despesas de capital, que incluem construção, terrenos e equipamentos. O salário e benefícios dos funcionários são o maior item do orçamento, representando 67% dos gastos totais.
As fontes de receita dos gastos com educação pública diferem substancialmente por estado, com diferentes combinações de receitas estaduais, locais e federais. Entre 2002 e 2017, cerca de 48,7% da receita escolar em todo o país foi proveniente de fundos estaduais, 41,7% de fontes locais e 9,5% de fundos federais. Estas percentagens diferem drasticamente de estado para estado: a percentagem de financiamento que vem de fontes estaduais varia de 32% no Nebraska a 85% no Havaí.
Os dados de pontuação do teste vêm da Avaliação Nacional do Progresso Educacional, também conhecida como “Nation’s Report Card”, um teste dado a cada dois anos a uma amostra representativa de alunos em todo o país. Para nossa análise, utilizamos as médias estaduais disponíveis publicamente em leitura e matemática, com foco nos resultados para alunos de escolas públicas nas séries 4 e 8. Essas notas são baseadas nos resultados dos testes de 4,3 milhões de alunos individuais de 11.477 distritos escolares entre 2002 e 2017.
Nossos dados de faculdade são do Sistema Integrado de Dados de Educação Pós-secundária, baseado em pesquisas submetidas por instituições pós-secundárias. As instituições reportam o número de calouros universitários de cada estado em cada ano. Utilizamos estes relatórios para contar o número de calouros de primeiro ano de cada estado em cada ano. Para computar as taxas de calouros para esses anos, obtemos a contagem da população por idade em cada estado em cada ano do Escritório do Censo dos Estados Unidos. A nossa medida de graduação é o número de alunos matriculados pela primeira vez na faculdade dividido pela média do número de alunos de 17 e 18 anos no estado no ano anterior à matrícula. Utilizamos dados adicionais sobre instituições pós-secundárias para calcular as taxas de matrícula na faculdade por tipo de escola, como escolas de dois e quatro anos.
Consideramos também as taxas de pobreza, emprego e desemprego, salários médios e valores médios das residências como variáveis adicionais. Estes dados são de uma variedade de fontes, incluindo o United States Census Bureau Small Area Income and Poverty Estimates, Bureau of Labor Statistics, e Zillow. As informações sobre o número de funcionários do distrito escolar e a matrícula de alunos vêm do Centro Nacional de Estatísticas da Educação.
Método
Para determinar o efeito dos níveis de gastos escolares nos resultados dos alunos, precisamos identificar o efeito dos declínios de gastos induzidos pela recessão, separados do efeito da própria recessão. Fazemos isso analisando os estados que dependiam fortemente do financiamento estatal para os orçamentos locais da educação antes da recessão. Esses estados estavam mais propensos a experimentar quedas nos gastos escolares por razões não relacionadas à intensidade da recessão no estado ou outras mudanças políticas que possam ter ocorrido naquele momento. Este padrão básico é válido por duas razões relacionadas, mas distintas.
Primeiro, à medida que o mercado de trabalho piorou, a demanda por serviços financiados pelo Estado, como o seguro-desemprego e o Medicaid, aumentou. Para cobrir esses custos adicionais, muitos estados cortaram seus orçamentos para educação – um efeito de crowd-out. Antes da Grande Recessão, os estados gastavam cerca de 27% de seus orçamentos na educação K-12. Depois de 2009, isso caiu para cerca de 23%, em média, onde permaneceu até 2015. Olhando para trás, vemos um padrão semelhante durante a recessão no início dos anos 2000, quando a parcela dos gastos do estado indo para as escolas K-12 caiu de cerca de 29 por cento para cerca de 27 por cento. Isto sugere que, mesmo que as receitas do Estado permanecessem inalteradas durante a recessão, os estados que dependessem mais dos impostos estatais para financiar as escolas do K-12 teriam mais probabilidade de sofrer cortes no orçamento da educação.
O segundo motivo está relacionado com a base tributária para o financiamento estatal. Em geral, a arrecadação de impostos estaduais é mais sensível às condições econômicas do que os impostos locais. Os impostos estaduais provêm principalmente da arrecadação do imposto de renda e do imposto sobre vendas, que estão diretamente ligados aos salários e gastos dos residentes. Em contraste, a arrecadação de impostos locais é feita principalmente a partir dos impostos prediais, que tendem a ser mais estáveis mesmo quando os valores de mercado caem. A maior sensibilidade dos impostos estatais ao ciclo económico sugere que, mesmo que não houvesse um canal de crowd-out, os estados que dependessem mais dos impostos estatais para financiar as escolas K-12 sofreriam cortes orçamentais de educação mais profundos. Referimo-nos a isto como o efeito de receita.
Estados diferentes têm diferentes níveis de vulnerabilidade a estes efeitos (ver Figura 2). Um exemplo de um estado altamente vulnerável é o Havaí. Em 2008, as escolas no Havaí receberam 85 por cento do seu financiamento do estado, e 75 por cento das receitas do estado vieram do imposto de renda ou do imposto sobre vendas. As suas despesas com educação foram, portanto, altamente sensíveis tanto aos efeitos de crowd-out como aos efeitos de receita. Em contraste, os gastos escolares em um estado como Illinois são menos vulneráveis. Em 2008, as escolas em Illinois receberam apenas 33 por cento do seu financiamento do Estado. Como resultado, os orçamentos escolares locais eram, em média, muito menos sensíveis ao ciclo económico.
Embora os gastos escolares em geral tenham diminuído após o início da recessão, as receitas dos impostos estatais caíram mais acentuadamente, tanto através dos canais de crowd-out como de receitas. Por causa disso, os estados que estavam mais dependentes das receitas estatais para financiar a educação pública em 2008, devido às particularidades das suas fórmulas de financiamento escolar, tenderam a experimentar maiores reduções nos gastos escolares durante a recessão.
Na nossa análise principal, comparamos as mudanças nos resultados após a recessão entre estados que estavam mais ou menos dependentes das receitas estatais e, portanto, experimentaram maiores ou menores reduções nos gastos escolares. Para ilustrar a nossa abordagem, na Figura 3 consideramos os estados como “mais dependentes” se as receitas estatais representaram 48% ou mais dos seus gastos com a educação K-12 em 2008. Em seguida, examinamos como os gastos por aluno nesses estados mudaram, em média, depois de 2008, em relação à tendência de cada estado em relação aos gastos escolares anteriores à recessão. Em seguida, realizamos a mesma análise em estados “menos dependentes”. A Figura 3a apresenta a diferença entre os dois grupos nas variações dos gastos por aluno. A tendência de queda depois de 2009 confirma que os estados mais dependentes das receitas estatais para financiar o ensino público viram maiores diminuições nos gastos escolares após a recessão.
Usamos então o mesmo agrupamento de estados e método para comparar as mudanças nas médias dos alunos nos testes (ver Figura 3b) e a probabilidade de matrícula na faculdade (ver Figura 3c). Se os gastos escolares afetam os resultados, a tendência dos gastos deve corresponder à tendência das notas nos testes e das matrículas na faculdade. Isto é o que encontramos.
Nossa análise principal usa esta mesma lógica básica. Estudamos a relação entre a dependência do financiamento estatal, as mudanças pós-recessão nos gastos escolares e os resultados dos alunos em todos os estados. Prevemos o quanto se espera que os gastos escolares de um estado mudem com base na sua dependência anterior do financiamento do estado e estudamos os efeitos dessas mudanças previstas nos resultados dos alunos. Não encontramos evidências de uma relação entre a dependência do financiamento do Estado e a gravidade de uma recessão. Isto reduz as preocupações de que os resultados nestes estados teriam diminuído por outras razões que não um declínio no financiamento das escolas. Mesmo assim, nós nos ajustamos para medidas detalhadas das condições econômicas estaduais ao estimar os efeitos das mudanças nos gastos escolares nos resultados dos alunos.
Resultados
Nós descobrimos que uma redução de US$1.000 nos gastos por aluno devido à recessão levou a um declínio nos resultados dos testes dos alunos de cerca de 3,9% de um desvio padrão, ou cerca de 1,6 pontos percentuais. Essa redução de 1.000 dólares também levou a um declínio na taxa de calouros que saem da faculdade de cerca de 1,2 pontos percentuais, uma mudança de 2,6 por cento. Para entender melhor como essas tendências se manifestaram, estimamos a extensão em que diferentes itens da linha orçamentária diminuíram em resposta a reduções induzidas pela recessão.
De modo geral, os distritos escolares responderam às reduções de financiamento da era da recessão cortando a maior porcentagem de seus orçamentos de capital. Os custos de capital constituem cerca de 10% dos orçamentos distritais, mas representam até 47% dos cortes orçamentais. Ao cortar mais do capital, os estados podem ter sido capazes de cortar substancialmente menos das principais despesas operacionais, tais como os salários e benefícios dos professores. De facto, os custos operacionais correntes representam 85 por cento dos gastos totais mas apenas cerca de 51 por cento dos cortes de gastos.
Even, portanto, os distritos ainda fizeram cortes substanciais nos gastos instrucionais. Para cada dólar em cortes nos gastos, encontramos distritos que reduziram os gastos instrucionais em US$0,45, em média. As reduções nos custos com folha de pagamento para funcionários instrucionais representam cerca de metade desse valor, enquanto os benefícios reduzidos constituem a maior parte do restante.
Distritos cortaram seus gastos com folha de pagamento em toda a folha, tendo como objetivo particular o escritório de orientação. Analisamos a contagem geral dos funcionários e constatamos que, em média, um declínio de US$1.000 nos gastos foi associado à contratação de 3,7% menos professores, 5,3% menos auxiliares de instrução, 3,3% menos funcionários da biblioteca e 12% menos orientadores. Isto levou a aproximadamente 0,3 mais alunos por professor e 80 mais alunos por orientador.
Vemos também como os cortes no financiamento da educação estadual afetaram os alunos de cor e os alunos de famílias de baixa renda. Primeiro medimos a relação entre a taxa de pobreza de um distrito em 2007, antes do início da recessão, e os resultados dos testes dos alunos. Em média, descobrimos que um distrito onde 30% dos estudantes são de famílias de baixa renda tem notas médias nos testes que são um desvio padrão menor do que um distrito no mesmo estado que tinha pobreza zero. Vemos então como a relação entre as taxas de pobreza do distrito e os resultados dos testes mudou à medida que os gastos caíram. Nossos resultados revelam que, quando os gastos por aluno diminuem em US$1.000, a diferença entre os resultados dos testes aumenta em cerca de 12% de um desvio padrão. Em suma, as perdas de desempenho causadas pelos cortes nos gastos das escolas públicas em recessão foram desproporcionalmente sentidos pelos estudantes dos distritos com alta pobreza.
Na investigação dos efeitos sobre os estudantes por raça, encontramos efeitos negativos dos cortes nos gastos escolares tanto para os estudantes brancos como negros, e efeitos pequenos e inconsistentes para os estudantes hispânicos. Os efeitos são maiores para os estudantes negros, sugerindo que os cortes nos gastos podem ter aumentado as lacunas nos resultados dos testes preto-brancos. Para testar isso diretamente, nós restringimos nossa análise aos estados que matriculam um número suficiente de alunos brancos e pretos para que suas notas nos testes sejam divulgadas publicamente e computamos a lacuna de notas nos testes em cada estado para cada ano. Descobrimos que um corte de gastos de US$ 1.000 aumentaria a diferença na média de notas nos testes entre alunos brancos e negros em cerca de 6%.
Finalmente, exploramos como os cortes de gastos recessivos afetaram os tipos de faculdades que os alunos freqüentam, concentrando-se nos calouros universitários de primeira viagem. O declínio na matrícula nas faculdades causado pelos cortes nos gastos em recessão foi impulsionado em grande parte pelas escolas de dois anos. Em geral, um declínio de US$ 1.000 nos gastos por aluno reduziu em 5,9% a taxa de matrícula na primeira faculdade de dois anos, enquanto que nas faculdades de quatro anos ela diminuiu em 1,2%, estatisticamente insignificante. O número de matrículas em faculdades públicas caiu 4%, em comparação com um pequeno (e estatisticamente insignificante) aumento de 1,7% nas faculdades privadas. Também analisamos as escolas classificadas como instituições que servem minorias, que incluem faculdades e universidades historicamente negras, faculdades e universidades tribais, e escolas que matriculam um grande número de estudantes hispânicos ou asiáticos. Essas instituições experimentaram um declínio relativo de 10% na freqüência, embora essas estimativas tendam a ser imprecisas e não sejam estatisticamente significativas. Tomados como um todo, esses padrões sugerem que o declínio na matrícula nas faculdades devido aos cortes nos gastos refletiu a redução da matrícula em instituições menos seletivas e minoritárias.
Desde que esses efeitos da matrícula nas faculdades são impulsionados por instituições públicas, pode-se perguntar se nossos resultados refletem um efeito nas mensalidades. Especificamente, se os estados que sofreram os maiores cortes no orçamento recessivo também fossem suscetíveis de aumentar as mensalidades no estado, isso poderia explicar parcialmente os nossos resultados universitários. Para avaliar essa possibilidade, revimos os dados federais sobre as finanças do ensino superior dos estados, as taxas de matrícula nas faculdades, a ajuda financeira e as receitas de subsídios da Pell. Descobrimos que as mudanças nos gastos por aluno devido à recessão não estão relacionadas com as mensalidades universitárias dos estados, as mensalidades no estado, os subsídios Pell, ou as mensalidades de escolas particulares. Em suma, não encontramos evidências de que os efeitos de nossas aulas universitárias sejam motivados por um efeito de mensalidade.
Cortes de gastos
Ever desde 1966, quando o Relatório Coleman levantou a questão pela primeira vez, os formuladores de políticas e estudiosos têm debatido se os gastos das escolas públicas são importantes para os resultados dos alunos. Há um consenso crescente de que o dinheiro pode ser importante. Mas não há estudos até agora que analisem como as escolas respondem aos grandes cortes de financiamento e como os cortes afetam os resultados dos alunos. Nossos resultados confirmam que o dinheiro é importante na educação e fornecem novas evidências de que os cortes nos gastos escolares também são importantes.
Mostramos que o declínio no apoio estatal e os subseqüentes cortes nos orçamentos escolares locais podem retardar o progresso dos alunos com conseqüências potencialmente duradouras. Primeiro, as reduções de gastos que se seguiram à Grande Recessão pararam um aumento de cinco décadas nos resultados dos testes de leitura e matemática dos alunos, dando início ao que alguns chamaram de “década perdida” em termos de aproveitamento dos alunos. Em segundo lugar, esses cortes também foram associados a taxas mais lentas de evasão entre os estudantes no caminho certo para se tornarem calouros universitários pela primeira vez, possivelmente minando o impulso de alguns estudantes durante um momento crítico de transição do K-12 para o ensino superior. Essas conseqüências são evidentes apesar da Lei Federal Americana de Recuperação e Reinvestimento de 2009, um programa de estímulo que compensou parcialmente os cortes nos gastos com educação. Seus fundos foram insuficientes para compensar totalmente as perdas, embora provavelmente tenham ajudado a reduzir a severidade dos cortes nos anos imediatamente após a recessão.
Mais de uma década depois, alguns dos cortes nos gastos com educação ligados à Grande Recessão ainda não foram totalmente restabelecidos. Na era pandémica, à medida que enfrentamos outra recessão iminente e orçamentos estatais limitados, os anos que se avizinham parecem incluir provavelmente mais cortes. O financiamento federal de estímulo pode ser necessário para ajudar a evitar efeitos prejudiciais semelhantes sobre o desempenho dos estudantes.
Outros, dado que as consequências dos cortes nos gastos públicos com a educação são duradouras, os estados que enfrentam uma série de decisões financeiras difíceis podem querer priorizar a restauração dos orçamentos da educação o mais rápido possível após a recuperação. Embora o impacto de tempos econômicos difíceis nas escolas públicas possa ser sentido nos próximos anos, a gravidade das consequências para os alunos pode ser minimizada mantendo o apoio à instrução tanto quanto possível.
C. Kirabo Jackson é professor de desenvolvimento humano e política social na Northwestern University, onde Cora Wigger é candidata a PhD. Heyu Xiong é professor assistente na Case Western Reserve University. Este artigo é adaptado de um estudo intitulado “Do School Spending Cutsing Matter? Evidence from The Great Recession” a ser publicado no American Economic Journal: Economic Policy.