Federal Oil and Gas Royalty and Revenue Reform

Quando o governo federal mudou pela última vez sua taxa de royalties para a produção de petróleo e gás em terras públicas da América, o monopólio da Standard Oil só recentemente tinha sido quebrado, o Modelo A da Ford ainda não tinha saído da linha de montagem, o escândalo do Teapot Dome ainda não tinha entrado em erupção e abalado o Departamento do Interior dos EUA e a administração do Presidente Warren G. Harding, e os anos 20 tinham apenas começado a rugir. Nos 95 anos desde que a Lei de Leasing Mineral estabeleceu pela primeira vez a taxa de royalties federais para petróleo e gás em 12,5%, as políticas de receita de petróleo e gás do governo federal permaneceram firmemente fixadas no passado, enquanto os governos estaduais e os proprietários de terras privadas atualizaram repetidamente os termos para o desenvolvimento em suas terras.

Como resultado do fracasso do governo federal em modernizar seu programa de petróleo e gás, os contribuintes americanos estão perdendo mais de US$730 milhões em receita a cada ano. Ao mesmo tempo, as empresas de petróleo e gás estão estocando arrendamentos e ficando ociosas em relação aos direitos de perfuração em dezenas de milhões de acres de terras públicas. Quando as empresas perfuraram para petróleo e gás, o público americano foi muitas vezes deixado para trás para limpar os danos ambientais que foram deixados para trás.

Em 17 de abril, o governo Obama sinalizou que iria empreender reformas muito necessárias para trazer o programa de petróleo e gás do governo federal para o século 21. Através do que é conhecido como um Aviso Prévio de Proposta de Regulamentação, ou ANPR, o Bureau of Land Management, ou BLM, está aceitando idéias sobre como reformar suas taxas de royalties, requisitos de caução, propostas mínimas e taxas de aluguel. Essas reformas garantirão que os contribuintes sejam compensados de forma justa pelo desenvolvimento de seus recursos e que as empresas sejam responsabilizadas pelo pagamento de qualquer limpeza relacionada à sua atividade de perfuração.

Esta edição fornece uma breve introdução à atual política de receitas de petróleo e gás, analisa as áreas específicas dessa política que o governo Obama se comprometeu a examinar e, finalmente, sugere algumas idéias de senso comum para a reforma.

Royalties

Royalties federais de petróleo e gás dos EUA são pagamentos feitos por empresas ao governo federal para o petróleo e gás extraídos em terras e águas públicas. Com um royalty, os proprietários do recurso – neste caso, os contribuintes americanos recolhem uma parte dos lucros com base no valor ou volume do petróleo e gás extraído. Em terras federais de propriedade dos contribuintes, como as administradas pelo Serviço Florestal dos EUA e pelo BLM, as empresas de petróleo e gás pagam royalties ao Tesouro dos EUA, tornando os royalties uma das maiores fontes de receita não tributária do governo federal. Com exceção do Alasca, a receita é dividida com cerca de metade indo para o Tesouro e a outra metade para o estado onde o arrendamento federal está localizado. Enquanto todos os contribuintes têm um interesse financeiro em assegurar que os royalties em terras federais tenham um retorno justo, os estados produtores de petróleo e gás – principalmente aqueles concentrados no oeste – têm uma grande participação, já que esse dinheiro vai para financiar escolas, estradas e outras prioridades.

Currentemente, o governo federal cobra um royalty de apenas 12,5% sobre o petróleo e gás extraídos de terras públicas. Esta taxa não foi atualizada desde 1920; desde então, os avanços tecnológicos e as mudanças nos mercados tornaram a extração de petróleo e gás mais eficiente e muito mais lucrativa. Em 2014, as cinco grandes companhias petrolíferas – BP, Chevron, ConocoPhillips, Exxon Mobil e Shell obtiveram lucros de US$ 90 bilhões.

Em resposta às mudanças na dinâmica do mercado e para refletir melhor as modernas práticas de perfuração, os proprietários de terras estatais e privados atualizaram suas taxas de royalties. O Texas cobra 25% de royalties por arrendamentos de terras universitárias e escolares do estado – terras do estado reservadas para apoiar financeiramente essas instituições estatais – enquanto o Novo México e o Dakota do Norte cobram 18,75% pela produção de petróleo e gás em terras públicas. Muitos estados ocidentais, incluindo Wyoming, Utah, Montana e Colorado, cobram uma taxa de 16,67% de royalties sobre os arrendamentos estatais. Uma revisão da PAC descobriu que os proprietários de terras privadas também estão cobrando taxas de royalties mais altas do que o governo federal. Por exemplo, documentos de arrendamento no Texas e Louisiana mostram que os proprietários de terras privadas cobram royalties de 25% sobre os recursos extraídos de suas terras.

Além disso, a taxa de royalties em terras federais é 50% menor do que a taxa de royalties por perfuração em águas federais na Plataforma Continental Externa. A administração do ex-presidente George W. Bush aumentou duas vezes a taxa de royalties para a perfuração offshore para o seu nível atual de 18,75%. De acordo com o Center for Western Priorities, se a taxa de royalty federal onshore fosse a mesma que a taxa offshore, o governo dos Estados Unidos arrecadaria mais $730 milhões por ano. Uma análise do Government Accountability Office, ou GAO, também descobriu que, quando comparado com outros países, a taxa de royalties para perfuração em terras federais dos EUA é uma das mais baixas do mundo.

Em seu anúncio da ANPR de que publicará uma nova regra para modernizar as políticas de receitas de petróleo e gás do BLM, o governo Obama pediu informações sobre uma série de potenciais estruturas de royalties, incluindo uma taxa fixa de royalties e uma taxa flexível de royalties que poderia ser ajustada em resposta às mudanças nas condições de mercado. Com base numa revisão das disposições sobre royalties em terras estatais e privadas, o CAP recomenda que os novos regulamentos estabeleçam um piso de 18,75% para a taxa de royalties, permitindo ao secretário do Interior a discricionariedade de aumentar a taxa em resposta às condições de mercado, sem mais regulamentações. Em um relatório recente – “A Fair Share: O Case for Updating Federal Royalties” – o Center for Western Priorities sugeriu um sliding-scale royalty onde o secretário do Interior pode aumentar as taxas com base nos preços do petróleo e do gás natural ou na localização de recursos conhecidos onde a taxa pode aumentar em uma área de produção conhecida versus uma área mais especulativa.

O conceito de estabelecer um novo piso para a taxa de royalties, ao mesmo tempo em que permite a discrição para aumentar a taxa acima desse piso é semelhante às políticas que regem a mineração de carvão de superfície em terras públicas. Esta mudança de regra também representaria uma expansão de senso comum da autoridade do secretário do Interior para implementar um royalty em escala deslizante sobre determinados arrendamentos de petróleo e gás em circunstâncias limitadas. É vital, porém, que a administração estabeleça um piso mais alto do que 12,5% para a taxa de royalties; sem um piso, a futura política de royalties será altamente suscetível à pressão política para proporcionar quebras de royalties às custas dos contribuintes americanos.

Por sua vez, a indústria de petróleo e gás há muito argumenta que taxas de royalties mais altas resultarão em uma grande redução na produção; no entanto, as evidências não sustentam suas alegações. A Bacia do Permiano, no oeste do Texas, por exemplo, tem sido o local do maior aumento regional na produção de petróleo e gás nos últimos oito anos, com a produção diária de petróleo mais do que duplicando durante esse tempo de 850.000 barris por dia para quase 2 milhões de barris por dia. Grande parte do desenvolvimento e produção na Bacia do Permiano está ocorrendo nas Terras Universitárias do Sistema da Universidade do Texas, nas quais as empresas de petróleo e gás pagam 25% de royalties.

Na perspectiva dos recursos, a Bacia do Permiano não é mais antiga. De acordo com o U.S. Geological Survey and Potential Gas Committe – composto por especialistas da indústria do petróleo e gás – os avanços na tecnologia de perfuração e exploração dão às Montanhas Rochosas e outras áreas no Ocidente um potencial de hidrocarbonetos semelhante ao da Bacia do Permiano; ou seja, eles têm fortes potenciais para reservatórios de petróleo e gás significativos e economicamente viáveis. Dado que grande parte dessas futuras jogadas para a extração de petróleo e gás estão em terras públicas americanas, é ainda mais urgente que a administração Obama aumente as taxas de royalties antes que os contribuintes percam sua parte dos lucros.

Bonding

Quando uma empresa de petróleo e gás licita com sucesso um contrato de arrendamento, ela deve colocar uma obrigação – ou seguro – para garantir que cumprirá os termos do arrendamento, incluindo os custos de limpeza para desastres não vistos durante a produção e depois que o poço parar de produzir. Os requisitos de caução em terras federais não foram atualizados em mais de 50 anos. Atualmente, sob os regulamentos estabelecidos em 1951, uma empresa pode garantir uma caução nacional para todos os seus poços de petróleo e gás em terras públicas por apenas US$ 150.000. Ajustando-se à inflação, essa taxa de 150.000 dólares seria de quase US$1,4 milhões em dólares de 2015. Seguindo este mesmo cálculo de inflação, a caução estatal aumentaria de $25.000 para $270.500, e uma caução de arrendamento individual – estabelecida em 1960 – aumentaria de $10.000 para $80.000.

Porque as empresas podem pagar tão pouco por caução estatal e nacional, a caução para poços individuais pode ser tão baixa quanto $50 por poço.No Wyoming, em 2008, o custo de limpeza de um único poço de gás ou petróleo foi tão alto quanto $582.829. O estado do Wyoming estima que o custo médio de limpeza e recuperação de um único poço está entre $2.500 e $7.500; esta estimativa não inclui os custos de recuperação de outras partes das operações de petróleo e gás, tais como estradas de desactivação, locais de estações de compressão e tanques de contenção. Algumas estimativas são muito superiores. De acordo com o chefe do Departamento de Agricultura e Economia Aplicada da Universidade de Wyoming, custa cerca de $30.000 para recuperar apenas um poço de petróleo ou gás.

CAP recomenda que a administração Obama atualize as regras atuais para estabelecer os requisitos de ligação com base no número de poços que precisariam ser recuperados. A Comissão Ferroviária do Texas, por exemplo, exige que uma empresa poste $25.000 para 10 ou menos poços; $50.000 para entre 10 e 100 poços; e $250.000 para 100 ou mais poços. Com base em estimativas de custos de recuperação, mesmo esses requisitos parecem ser muito baixos para cobrir custos potenciais de limpeza. A caução exigida por poço deve reflectir o custo médio de recuperação para cada local para proteger os contribuintes dos custos de limpeza. Alguns especialistas exigiram uma caução de $20.000 por poço e outras exigências de caução para instalações adicionais associadas às operações de perfuração.

Licitações de bónus mínimo aceitável

Uma licitação de bónus é o pagamento que uma companhia de petróleo e gás oferece para comprar um arrendamento em terrenos públicos. Se aceita pelo governo federal, a oferta de bônus concede à empresa o direito de perfurar no terreno alugado por um período de 10 anos. O BLM atualmente exige que a oferta de bônus da empresa seja de pelo menos $2 por acre-known como a oferta mínima para ganhar o direito de perfurar em um arrendamento.

De acordo com o atual processo federal de arrendamento, os terrenos que o BLM oferece para arrendamento são tipicamente nomeados, ou sugeridos ao BLM, pelas companhias de petróleo e gás. Ao nomear uma parcela, as empresas estão expressando um interesse financeiro no terreno e, em teoria, devem estar dispostas a pagar um preço justo pelos arrendamentos. No entanto, no primeiro trimestre de 2015, 25% dos arrendamentos federais vendidos em sete estados ocidentais foram vendidos por US$ 2 por acre, o lance mínimo. Além disso, os arrendamentos emitidos não competitivos – onde não houve oferta durante pelo menos dois anos – representam 40% dos arrendamentos do BLM em vigor hoje. Esta grande proporção de arrendamentos com licitação mínima de $2 por acre deve preocupar tanto os legisladores quanto os contribuintes.

Em muitos casos, as ofertas de bônus em terrenos públicos federais são significativamente mais altas do que a oferta mínima, sugerindo que o piso pode e deve ser aumentado. Por exemplo, a licitação mais alta na mais recente venda de loteamentos federais no Colorado, realizada em maio de 2015, foi de US$ 10.100 por acre. Para as parcelas federais em Montana, a maior oferta de bônus também foi em uma venda de arrendamento em maio de 2015 e foi de US $ 825 por acre. Em Utah, foi de $500 por acre. Da mesma forma, a média de ofertas de bônus por acre também foi muito maior do que a oferta mínima nas vendas de arrendamento mais recentes no Wyoming, onde a oferta média de bônus foi de $21 por acre e em Utah, com a oferta média de $19 por acre. As ofertas de bônus em terrenos estatais também parecem estar bem acima da oferta mínima do governo federal. A maior oferta na mais recente venda de arrendamento no Texas para terrenos universitários foi de US $ 6.503 por acre.

De acordo com alguns especialistas, a oferta mínima aceitável deve ser aumentada para responder pelo chamado valor da opção do recurso. O valor da opção – ou capacidade de adiar uma decisão até que mais informações estejam disponíveis – é um conceito que há muito foi incorporado à lei de recursos naturais para responder pela incerteza em torno dos mercados, tecnologia e custos ambientais e sociais. Quando o governo federal vende um arrendamento, ele vende a opção futura dos contribuintes de desenvolver esses recursos, mesmo que o arrendamento seja mais lucrativo em alguma data futura. Quando o governo federal aluga uma parcela para perfuração de petróleo e gás, por exemplo, também vende a opção futura do público de usar esse terreno de alguma outra forma e para alguma outra finalidade. Portanto, a oferta mínima deve ser levantada para garantir que os contribuintes sejam compensados de forma justa pela perda da capacidade de explorar esses recursos no futuro, quando as condições podem ser mais favoráveis ou para evitar a perda de um uso mais valioso da terra. Da mesma forma, pode-se argumentar que o governo não deveria emitir arrendamentos não-competitivos. Se o mercado não estiver conduzindo um preço justo para esses terrenos, o governo deveria aproveitar ao máximo o valor da opção e administrar os recursos dos contribuintes por um tempo ou uso mais favorável.

Alíquotas de aluguel

Para preservar seus direitos de perfuração em um arrendamento, o arrendatário é obrigado a pagar uma taxa anual de aluguel ao governo federal. As taxas de aluguel atuais são fixadas em $1,50 por acre para os primeiros cinco anos de um arrendamento, e $2 por acre depois disso. Em seu anúncio da próxima regulamentação sobre petróleo e gás, a administração Obama pediu informações sobre como criar “maior incentivo financeiro para as empresas de petróleo e gás desenvolverem seus arrendamentos prontamente ou renunciarem a eles”. Na verdade, as empresas de petróleo e gás estão rotineiramente ociosas em arrendamentos não produtivos, colocando essas áreas fora dos limites do público americano, que as possui. No final do ano fiscal de 2014, mais de 34,5 milhões de acres de terras federais estavam sob arrendamento para petróleo e gás, mas apenas cerca de 12,7 milhões desses acres – menos de 37 por cento – estavam realmente produzindo petróleo ou gás.

O Escritório Geral de Terras do Texas, que administra as terras de propriedade do estado em benefício da educação pública, criou um incentivo para usar ou renunciar aos arrendamentos nas terras escolares do estado, usando uma taxa de aluguel graduada. Nos dois primeiros anos de um arrendamento, a taxa de aluguel é de $5 por acre. No terceiro ano do arrendamento, essa taxa sobe para $2.500 por acre para incentivar a perfuração ou a devolução do arrendamento aos cidadãos do Texas. Os arrendamentos em terras públicas federais têm prazos de 10 anos, mas o governo federal poderia adotar uma abordagem semelhante à do Texas. A CAP recomenda que o governo federal aumente as taxas de aluguel no quarto ou quinto ano de um arrendamento para desestimular os arrendatários a ficarem ociosos em relação aos seus direitos de perfuração em terras públicas.

No Texas, os arrendamentos de petróleo e gás em Terras Universitárias exigem que as empresas paguem antecipadamente as taxas de aluguel para todos os três anos do prazo do arrendamento, assim como muitos proprietários de terras privadas. Isso desencoraja as empresas de petróleo e gás de comprar arrendamentos com o propósito de detê-los e depois revendê-los quando o mercado melhora, prejudicando o contribuinte americano. No entanto, o efeito dissuasor de um arrendamento “pago” exigiria que as taxas de arrendamento fossem suficientemente altas para representar com maior precisão o valor do terreno. Uma empresa de petróleo e gás no Novo México argumentou que as taxas de aluguel deveriam ser de pelo menos US$ 100 por acre, observando que este preço não dissuadiria as empresas de licitarem os arrendamentos. Esta empresa também argumenta que o pagamento antecipado de uma renda completa elimina o processo confuso e demorado de pagar as taxas de aluguel a cada ano.

Conclusão

Acima das atuais taxas de royalties, requisitos de caução, ofertas mínimas e taxas de aluguel em terras públicas – algumas das quais não foram atualizadas em quase um século – os contribuintes americanos e os estados produtores de energia não estão recebendo um retorno justo do desenvolvimento de seus valiosos recursos. Do ponto de vista empresarial, o governo federal está atrasado em relação aos estados e proprietários de terras privadas na defesa dos interesses financeiros de seus acionistas: Os contribuintes americanos. A próxima regulamentação que trata do processo federal de arrendamento de petróleo e gás é uma oportunidade crítica para o governo Obama reavaliar como as terras públicas são arrendadas e assegurar que o público receba uma parte justa e equitativa desses recursos compartilhados.

Nicole Gentile é a Diretora de Campanhas com o Projeto de Terras Públicas no Centro para o Progresso Americano.

O autor gostaria de agradecer a Matt Lee-Ashley, Carl Chancellor, Anne Paisley, Emily Haynes e Alexis Evangelos por suas contribuições.