De statliga budgetarna har problem på grund av Covid-19-pandemin, med skatteintäkter i fritt fall och kraftiga ökningar av utgifterna för arbetslöshetsförsäkringar, sociala välfärdsprogram och räddningstjänster. Detta innebär budgetproblem för skolorna, eftersom delstaterna bidrar med ungefär hälften av all finansiering av offentliga skolor i hela landet.
Hur kan nedskärningar av delstaternas utbildningsutgifter påverka elevernas resultat? Vi kan lära oss något om vad som väntar genom att titta på utbildningsutgifterna och elevernas resultat efter den stora recessionen, som inleddes i slutet av 2007 och avslutades i juni 2009. Åren omedelbart efter denna period innebar den största och mest ihållande minskningen av de nationella utgifterna per elev på mer än ett sekel. Utgifterna minskade i genomsnitt med ungefär 7 procent i hela landet, med mer än 10 procent i sju delstater och med mer än 20 procent i två delstater. Den rena omfattningen av denna historiska episod gör det möjligt för oss att undersöka om storskaliga och ihållande nedskärningar i utbildningsbudgeten skadar eleverna i allmänhet och fattiga barn i synnerhet.
Vi tittar på varje delstats testresultat och antal nybörjare på högskolan från 2002 till 2017 för att jämföra dessa resultat före och efter de nedskärningar i finansieringen som framkallades av recessionen. För att förstå de kausala effekterna av nedskärningarna drar vi nytta av det faktum att recessionen inte påverkade utbildningsutgifterna i alla delstater lika mycket. Utgifterna minskade mer i stater där skolorna före recessionen var mer beroende av statliga medel. Men dessa stater var inte mer benägna att uppleva hög arbetslöshet eller fattigdom under recessionen. Detta gör det möjligt för oss att skilja effekterna av recessionsinducerade nedskärningar av skolutgifterna från de bredare effekterna av själva recessionen.
Vi finner att pengar i stort sett spelar roll. I genomsnitt minskar en minskning på 1 000 dollar av utgifterna per elev de genomsnittliga provresultaten i matematik och läsning med 3,9 procent av en standardavvikelse och ökar resultatklyftan mellan svarta och vita elever med ungefär 6 procent. En minskning med 1 000 dollar sänker också andelen som går på college med ungefär 2,6 procent. Nedgångarna i testresultat och college-gång följde den recessionsinducerade nedgången i utgifterna per elev och minskade inte när ekonomin återhämtade sig – vilket ger ytterligare bevis för att nedgångarna drivs av utgiftsförändringar snarare än andra effekter av recessionen.
Spårning av effekterna av statliga budgetar
Sambandet mellan utbildningsutgifter och inlärningsresultat har diskuterats i flera decennier. I sökandet efter en orsak till den ihållande klyftan i akademiska resultat mellan rika och fattiga elever är budgetskillnader en ofta nämnd kandidat. Förespråkare för fattiga elever har använt detta argument för att upphäva skolfinansieringsformler som bygger på lokala medel till förmån för statligt baserade finansieringsmekanismer, baserat på antagandet att statlig finansiering skulle styra mer pengar till låginkomstsamhällen och få upp utgifterna per elev till rättvisa nivåer.
Denna åtgärd innebar att skolutgifterna i vissa fattiga samhällen kom i linje med dem i rikare distrikt och har bidragit till bättre resultat för eleverna, t.ex. högre andel elever som tar examen från gymnasiet och högre vuxenlöner (se ”Boosting Educational Attainment and Adult Earnings”, research, hösten 2015). Men det har också gjort utbildningsbudgetarna mer sårbara för de allmänna ekonomiska förhållandena. Statligt insamlade intäkter baseras till stor del på inkomst- och försäljningsskatter, som är mer känsliga för marknadssvängningar än federala intäkter eller lokala fastighetsskatteinsamlingar. Dessutom måste mer än hälften av alla amerikanska delstater balansera sina budgetar varje år. Detta innebär att när fler invånare kvalificerar sig för statligt finansierat stöd som Medicaid kan utbildningen få en mindre del av budgeten.
Denna dynamik var uppenbar under den stora recessionen, när de reala inkomsterna före skatt sjönk med nästan 7 procent och den nationella konsumtionen som en procentandel av bruttonationalprodukten sjönk med 6 procentenheter. Detta ledde till en historisk nedgång i utgifterna per elev, vilket sammanföll med de första rikstäckande nedgångarna i testresultat på mer än 50 år samt ett mindre antal nybörjare på college (se figur 1).
De här samtidiga trenderna är mycket suggestiva, men de återspeglar kanske inte orsakssamband. Ett särskilt bekymmer är att det är förändringar i familjernas ekonomiska förhållanden på grund av recessionen, inte minskningar av skolans utgifter, som förklarar de försämrade resultaten. Vår analys nedan syftar till att skilja effekten av recessionsinducerade minskningar av skolutgifterna från effekten av själva recessionen.
Data
Vi kopplar samman information från flera datakällor. Uppgifter om skolornas ekonomi kommer från U.S. Census Bureau’s Annual Survey of School System Finances, som innehåller ekonomiska uppgifter för alla 13 500 offentliga skoldistrikt i USA. I genomsnitt går ungefär 85 procent av alla utgifter för K-12-utbildning till löpande utgifter – utgifter för undervisning och stödtjänster som levereras det året. Ungefär 10 procent går till kapitalkostnader, som omfattar byggnation, mark och utrustning. Löner och förmåner till anställda är den största enskilda budgetposten och står för 67 procent av de totala utgifterna.
Intäktskällorna för utgifterna för offentlig utbildning skiljer sig avsevärt från delstat till delstat, med varierande blandningar av statliga, lokala och federala intäkter. Mellan 2002 och 2017 kom cirka 48,7 procent av skolinkomsterna i hela landet från statlig finansiering, 41,7 procent från lokala källor och 9,5 procent från federal finansiering. Dessa procentsatser skiljer sig dramatiskt från delstat till delstat: andelen finansiering som kommer från statliga källor varierar från 32 procent i Nebraska till 85 procent på Hawaii.
Data om provresultat kommer från National Assessment of Educational Progress, även känd som ”Nation’s Report Card”, ett test som ges vartannat år till ett representativt urval av elever i hela landet. I vår analys använder vi offentligt tillgängliga genomsnittliga resultat för hela delstaten i läsning och matematik, med fokus på resultaten för elever i offentliga skolor i årskurserna 4 och 8. Dessa resultat är baserade på testresultaten för 4,3 miljoner enskilda elever från 11 477 skoldistrikt mellan 2002 och 2017.
Våra uppgifter om college-gång kommer från Integrated Postsecondary Education Data System, baserat på enkäter som lämnats in av postsekundära institutioner. Institutionerna rapporterar om antalet nybörjare på college för första gången från varje delstat varje år. Vi använder dessa rapporter för att räkna antalet nybörjare från varje delstat varje år. För att beräkna antalet studenter som går på college för dessa år får vi från U.S. Census Bureau befolkningssiffror per ålder i varje delstat varje år. Vårt mått på college-gång är antalet nybörjare på college dividerat med genomsnittet av antalet 17-åringar och 18-åringar i delstaten året före inskrivningen. Vi använder ytterligare uppgifter om postsekundära institutioner för att beräkna andelen som går på college per skolform, t.ex. två- och fyraåriga skolor.
Vi tar också hänsyn till fattigdom, sysselsättning och arbetslöshet, genomsnittslöner och genomsnittligt bostadsvärde som ytterligare variabler. Dessa uppgifter kommer från en rad olika källor, bland annat United States Census Bureau Small Area Income and Poverty Estimates, Bureau of Labor Statistics och Zillow. Information om skoldistriktens personal och elevantal kommer från National Center for Education Statistics.
Metod
För att kunna fastställa effekten av skolornas utgiftsnivåer på elevernas resultat måste vi identifiera effekten av recessionsinducerade utgiftsminskningar separat från effekten av själva recessionen. Vi gör detta genom att titta på stater som före recessionen var starkt beroende av statlig finansiering av lokala utbildningsbudgetar. Dessa stater var mer benägna att uppleva nedgångar i skolutgifterna av skäl som inte var relaterade till recessionens intensitet i staten eller andra politiska förändringar som kan ha inträffat vid den tidpunkten. Detta grundläggande mönster gäller av två relaterade, men skilda skäl.
För det första ökade efterfrågan på statligt finansierade tjänster som arbetslöshetsförsäkring och Medicaid i takt med att arbetsmarknaden försämrades. För att täcka dessa extra kostnader skar många delstater ned på sina utbildningsbudgetar – en utestängningseffekt. Före den stora recessionen spenderade delstaterna cirka 27 procent av sina budgetar på K-12-utbildning. Efter 2009 sjönk detta till cirka 23 procent i genomsnitt och stannade där fram till 2015. När vi tittar tillbaka ser vi ett liknande mönster under lågkonjunkturen i början av 2000-talet, då andelen statliga utgifter som gick till K-12-skolor sjönk till cirka 27 procent från cirka 29 procent. Detta tyder på att även om de statliga intäkterna var oförändrade under recessionen skulle stater som var mer beroende av statliga skatter för att finansiera K-12-skolor ha större sannolikhet att drabbas av nedskärningar i utbildningsbudgeten.
Den andra orsaken är relaterad till skattebasen för statlig finansiering. I allmänhet är statliga skatteuppbörder mer känsliga för ekonomiska förhållanden än lokala skatter. Statliga skatter kommer främst från inkomst- och försäljningsskatter, som är direkt kopplade till invånarnas löner och utgifter. Lokala skatteuppbörder kommer däremot främst från fastighetsskatter, som tenderar att vara mer stabila även när marknadsvärdena sjunker. De statliga skatternas större känslighet för konjunkturcykeln tyder på att stater som är mer beroende av statliga skatter för att finansiera K-12-skolor skulle drabbas av djupare nedskärningar i utbildningsbudgeten, även om det inte fanns någon utestängningskanal. Vi kallar detta för intäktseffekten.
Olika stater har olika nivåer av sårbarhet för dessa effekter (se figur 2). Ett exempel på en mycket sårbar stat är Hawaii. År 2008 fick skolorna på Hawaii 85 procent av sin finansiering från staten, och 75 procent av statens intäkter kom från inkomst- eller försäljningsskatter. Dess utbildningsutgifter var därför mycket känsliga för både utestängnings- och intäktseffekter. Däremot är skolutgifterna i en stat som Illinois mindre känsliga. År 2008 fick skolorna i Illinois endast 33 procent av sin finansiering från staten. Därför var de lokala skolbudgetarna i genomsnitt mycket mindre känsliga för konjunkturcykeln.
Men medan de totala skolutgifterna minskade efter lågkonjunkturens början, föll intäkterna från de statliga skatterna kraftigast genom både utträngnings- och intäktskanalerna. På grund av detta tenderade stater som var mer beroende av statliga intäkter för att finansiera den offentliga utbildningen 2008 på grund av detaljerna i deras skolfinansieringsformler att uppleva större minskningar av skolutgifterna under recessionen.
I vår huvudanalys jämför vi förändringarna i utfallet efter recessionen i de stater som var mer eller mindre beroende av statliga intäkter och som därför upplevde större eller mindre minskningar av skolutgifterna. För att illustrera vårt tillvägagångssätt anser vi i figur 3 att staterna är ”mer beroende” om de statliga intäkterna stod för 48 procent eller mer av deras utgifter för K-12-utbildning 2008. Vi undersöker sedan hur utgifterna per elev i dessa delstater förändrades i genomsnitt efter 2008, i förhållande till varje delstats egen trend för skolutgifter före recessionen. Därefter genomför vi samma analys i ”mindre beroende” stater. I figur 3a visas skillnaden i dessa förändringar i utgifterna per elev mellan de två grupperna. Den nedåtgående trenden efter 2009 bekräftar att stater som var mer beroende av statliga intäkter för att finansiera den offentliga utbildningen såg större nedgångar i skolutgifterna efter recessionen.
Vi använder sedan samma gruppering av stater och metod för att jämföra förändringar i elevernas genomsnittliga provresultat (se figur 3b) och sannolikheten för att de ska skriva in sig på college (se figur 3c). Om skolutgifterna påverkar resultaten bör trenden i utgifterna motsvara trenden i testresultat och college-utbildningar. Detta är vad vi finner.
Vår huvudanalys använder samma grundläggande logik. Vi studerar förhållandet mellan beroendet av statlig finansiering, förändringar i skolutgifterna efter recessionen och elevernas resultat i olika delstater. Vi förutspår hur mycket en delstats skolutgifter kan förväntas förändras baserat på dess tidigare beroende av statlig finansiering och studerar effekterna av dessa förutspådda förändringar på elevernas resultat. Vi finner inga bevis för att det finns ett samband mellan beroendet av statlig finansiering och svårighetsgraden av en recession. Detta minskar oron för att resultaten i dessa stater skulle ha försämrats av andra skäl än en minskning av skolfinansieringen. Trots detta justerar vi för detaljerade mått på delstaternas ekonomiska förhållanden när vi uppskattar effekterna av förändringar i skolans utgifter på elevernas resultat.
Resultat
Vi finner att en minskning på 1 000 dollar av utgifterna per elev på grund av lågkonjunkturen ledde till en minskning av elevernas provresultat med cirka 3,9 procent av en standardavvikelse, eller cirka 1,6 percentilpoäng. Den minskningen på 1 000 dollar ledde också till en minskning av andelen nybörjare som går på college med cirka 1,2 procentenheter, en förändring på 2,6 procent. För att bättre förstå hur dessa trender utspelade sig uppskattar vi i vilken utsträckning olika budgetposter krympte som svar på recessionsinducerade minskningar.
På det hela taget reagerade skoldistrikten på recessionsårets finansieringsminskningar genom att skära ner den största procentandelen från sina kapitalbudgetar. Kapitalkostnaderna utgör cirka 10 procent av distriktens budgetar men står för så mycket som 47 procent av budgetnedskärningarna. Genom att skära mer i kapitalkostnaderna kan delstaterna ha kunnat skära betydligt mindre i de centrala driftskostnaderna, t.ex. lärarnas löner och förmåner. De löpande driftskostnaderna står faktiskt för 85 procent av de totala utgifterna men bara för cirka 51 procent av utgiftsminskningarna.
Till och med detta har distrikten ändå gjort betydande nedskärningar i undervisningsutgifterna. För varje dollar i nedskärningar av utgifterna fann vi att distrikten i genomsnitt minskade undervisningsutgifterna med 0,45 dollar. Minskningar av lönekostnaderna för undervisningsanställda står för ungefär hälften av detta belopp, medan minskade förmåner står för större delen av resten.
Distrikten minskade sina utgifter för lönekostnader över hela linjen, och tog särskilt sikte på vägledningskontoret. Vi tittar på den totala personalstyrkan och finner att en minskning av utgifterna med 1 000 dollar i genomsnitt var förknippad med att anställa 3,7 procent färre lärare, 5,3 procent färre undervisningsassistenter, 3,3 procent färre biblioteksanställda och 12 procent färre studie- och yrkesvägledare. Detta ledde till ungefär 0,3 fler elever per lärare och 80 fler elever per vägledare.
Vi tittar också på hur nedskärningar i den statliga utbildningsfinansieringen påverkade färgade elever och elever från låginkomstfamiljer. Vi mäter först sambandet mellan ett distrikts fattigdomsgrad 2007, innan lågkonjunkturen började, och elevernas provresultat. I genomsnitt finner vi att ett distrikt där 30 procent av eleverna kommer från familjer med låg inkomst har genomsnittliga provresultat som är en standardavvikelse lägre än ett distrikt i samma delstat som inte har någon fattigdom. Vi ser sedan hur förhållandet mellan distriktens fattigdomsgrad och provresultat förändrades när utgifterna minskade. Våra resultat visar att när utgifterna per elev minskar med 1 000 dollar ökar klyftan i testresultat med cirka 12 procent av en standardavvikelse. Sammanfattningsvis kan man konstatera att de resultatförluster som orsakades av nedskärningar av utgifterna för offentliga skolor i samband med lågkonjunkturen drabbade elever i distrikt med hög fattigdom oproportionerligt hårt.
Vid undersökningen av effekterna på eleverna efter ras finner vi negativa effekter av nedskärningar av skolutgifterna för både vita och svarta elever, och små och inkonsekventa effekter för latinamerikanska elever. Effekterna är störst för svarta elever, vilket tyder på att utgiftsminskningar kan ha ökat skillnaderna i testresultat mellan svarta och vita. För att testa detta direkt begränsar vi vår analys till stater som har tillräckligt många svarta och vita elever för att deras provresultat ska kunna rapporteras offentligt, och vi beräknar skillnaden i provresultat i varje stat för varje år. Vi finner att en utgiftsminskning på 1 000 dollar skulle öka klyftan i genomsnittliga provresultat mellan svarta och vita elever med cirka 6 procent.
Slutligt undersöker vi hur de lågkonjunkturella utgiftsminskningarna påverkade de typer av högskolor som eleverna går på, med fokus på nybörjare på högskolor. Den nedgång i antalet inskrivna studenter som orsakades av recessionens utgiftsnedskärningar drevs till stor del av tvååriga skolor. Totalt sett minskade en minskning på 1 000 dollar av utgifterna per elev antalet nybörjarinskrivningar vid tvååriga högskolor med 5,9 procent, medan de vid fyraåriga högskolor minskade med statistiskt obetydliga 1,2 procent. Inskrivningen vid offentliga högskolor minskade med 4 procent, jämfört med en liten (och statistiskt obetydlig) ökning på 1,7 procent vid privata högskolor. Vi tittade också på skolor som klassificeras som institutioner för minoriteter, vilket inkluderar historiskt svarta högskolor och universitet, stamskolor och universitet samt skolor som registrerar ett stort antal spansktalande eller asiatiska studenter. Dessa institutioner upplevde en relativ nedgång i närvaro på 10 procent, även om dessa uppskattningar tenderar att vara oprecisa och inte är statistiskt signifikanta. Sammantaget tyder dessa mönster på att nedgången i collegeinskrivningen på grund av utgiftsminskningar återspeglade minskad inskrivning vid mindre selektiva institutioner och institutioner för minoriteter.
Då dessa effekter på collegeinskrivningen drivs av offentliga institutioner kan man undra om våra resultat återspeglar en undervisningseffekt. Om de stater som drabbades av de största budgetnedskärningarna i samband med recessionen också var benägna att höja skolavgifterna, skulle det delvis kunna förklara våra resultat när det gäller collegeinflytande. För att bedöma denna möjlighet granskade vi federala uppgifter om delstaternas finanser för högre utbildning, avgifter för collegeundervisning, finansiellt stöd och Pell-stipendier. Vi finner att förändringar i utgifterna per elev till följd av recessionen inte har något samband med delstaternas avgifter för collegeundervisning, undervisning i en delstat, Pell-bidrag eller undervisning i privata skolor. Sammanfattningsvis finner vi inga bevis för att våra effekter på college-besök drivs av en effekt av skolavgifter.
Spending Cuts Matter
Sedan 1966, då Coleman-rapporten för första gången tog upp frågan, har beslutsfattare och forskare debatterat om huruvida utgifterna för offentliga skolor har betydelse för elevernas resultat. Det finns ett växande samförstånd om att pengar kan ha betydelse. Men det har hittills inte gjorts någon studie som undersökt hur skolor reagerar på stora nedskärningar i finansieringen och hur nedskärningar påverkar elevernas resultat. Våra resultat bekräftar att pengar spelar roll för utbildningen och ger nya bevis för att nedskärningar av skolans utgifter också spelar roll.
Vi visar att minskande statligt stöd och efterföljande nedskärningar i lokala skolbudgetar kan bromsa elevernas framsteg med potentiellt bestående konsekvenser. För det första stoppade de minskade utgifterna som följde på den stora recessionen en fem decennier lång ökning av elevernas testresultat i läsning och matematik, vilket inledde vad vissa har kallat ett ”förlorat decennium” när det gäller elevernas prestationer. För det andra var dessa nedskärningar också förknippade med långsammare collegebesök bland de elever som var på väg att bli nybörjare på college för första gången, vilket kan ha undergrävt vissa elevers drivkrafter under ett kritiskt ögonblick i övergången från K-12 till högre utbildning. Dessa konsekvenser är uppenbara trots den federala American Recovery and Reinvestment Act från 2009, ett stimulansprogram som delvis kompenserade för nedskärningarna av utbildningsutgifterna. Dess medel var otillräckliga för att fullt ut kompensera förlusterna, även om de sannolikt bidrog till att minska allvaret i nedskärningarna under åren omedelbart efter recessionen.
Mer än ett decennium senare har en del av de nedskärningar av utbildningsutgifterna som var kopplade till den stora recessionen ännu inte återställts fullt ut. I pandemins tid, när vi står inför en annan förestående recession och begränsade statliga budgetar, verkar det troligt att de kommande åren kommer att innehålla ytterligare nedskärningar. Det kan behövas federala stimulansmedel för att förhindra liknande skadliga effekter på elevernas resultat.
Med tanke på att konsekvenserna av att skära ned på utgifterna för offentlig utbildning är långvariga, kan stater som står inför en rad svåra ekonomiska beslut vilja prioritera att återställa utbildningsbudgetarna så snart som möjligt efter återhämtningen. Även om de hårda ekonomiska tidernas inverkan på de offentliga skolorna kan komma att märkas i flera år framöver kan allvaret i konsekvenserna för eleverna minimeras genom att stödet till undervisningen bibehålls i så stor utsträckning som möjligt.
C. Kirabo Jackson är professor i mänsklig utveckling och socialpolitik vid Northwestern University, där Cora Wigger är doktorand. Heyu Xiong är biträdande professor vid Case Western Reserve University. Den här artikeln är anpassad från en studie med titeln ”Do School Spending Cuts Matter? Evidence from The Great Recession” som kommer att publiceras i American Economic Journal: Economic Policy.