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Quando il governo federale cambiò per l’ultima volta il tasso di royalty per la produzione di petrolio e gas sulle terre pubbliche americane, il monopolio della Standard Oil era stato rotto solo di recente, il Modello A della Ford non era ancora uscito dalla catena di montaggio, lo scandalo Teapot Dome doveva ancora scoppiare e scuotere il Dipartimento degli Interni degli Stati Uniti e l’amministrazione del presidente Warren G. Harding, e gli anni 20 avevano appena iniziato a ruggire. Nei 95 anni da quando il Mineral Leasing Act ha fissato per la prima volta il tasso di royalty federale per il petrolio e il gas al 12,5%, le politiche del governo federale sulle entrate del petrolio e del gas sono rimaste saldamente fissate nel passato, mentre i governi statali e i proprietari terrieri privati hanno, di volta in volta, aggiornato i termini per lo sviluppo sulle loro terre.
Come risultato del fallimento del governo federale di modernizzare il suo programma di petrolio e gas, i contribuenti statunitensi stanno perdendo più di 730 milioni di dollari di entrate ogni anno. Allo stesso tempo, le compagnie petrolifere e del gas stanno accumulando locazioni e sono inattivi sui diritti di perforare su decine di milioni di acri di terre pubbliche. Quando le compagnie hanno trivellato per il petrolio e il gas, il pubblico americano è stato spesso lasciato a pagare il conto per ripulire il danno ambientale che si è lasciato alle spalle.
Il 17 aprile, l’amministrazione Obama ha segnalato che avrebbe intrapreso le tanto necessarie riforme per portare il programma di petrolio e gas del governo federale nel 21° secolo. Attraverso quello che è conosciuto come un Advanced Notice of Proposed Rulemaking, o ANPR, il Bureau of Land Management, o BLM, sta accettando idee su come riformare i suoi tassi di royalty, i requisiti di legame, le offerte minime e i tassi di affitto. Queste riforme garantiranno che i contribuenti siano equamente compensati per lo sviluppo delle loro risorse e che le aziende siano ritenute responsabili del pagamento di qualsiasi pulizia relativa alla loro attività di perforazione.
Questo documento fornisce una breve introduzione all’attuale politica delle entrate del petrolio e del gas, esamina le aree specifiche di tale politica che l’amministrazione Obama si è impegnata ad esaminare e, infine, suggerisce alcune idee di buon senso per la riforma.
Royalties
Le royalties federali statunitensi del petrolio e del gas sono pagamenti effettuati dalle aziende al governo federale per il petrolio e il gas estratti su terre e acque pubbliche. Con una royalty, i proprietari della risorsa – in questo caso, i contribuenti statunitensi – raccolgono una parte dei profitti basata sul valore o sul volume del petrolio e del gas estratti. Sui terreni federali di proprietà dei contribuenti, come quelli gestiti dall’U.S. Forest Service e dal BLM, le compagnie petrolifere e del gas pagano le royalties al Tesoro degli Stati Uniti, rendendo le royalties una delle maggiori fonti di entrate non fiscali del governo federale. Con l’eccezione dell’Alaska, le entrate sono divise con circa la metà che va al Tesoro e l’altra metà allo stato dove si trova la locazione federale. Mentre tutti i contribuenti hanno un interesse finanziario nell’assicurare che le royalties sulle terre federali forniscano un giusto ritorno, gli stati produttori di petrolio e gas – soprattutto quelli concentrati nell’ovest – hanno un interesse particolarmente alto, poiché questo denaro va a finanziare scuole, strade e altre priorità.
Attualmente, il governo federale applica una royalty di solo il 12,5% sul petrolio e sul gas estratti dalle terre pubbliche. Questo tasso non è stato aggiornato dal 1920; da allora, i progressi tecnologici e il cambiamento dei mercati hanno reso l’estrazione di petrolio e gas più efficiente e molto più redditizia. Nel 2014, le cinque grandi compagnie petrolifere – BP, Chevron, ConocoPhillips, Exxon Mobil e Shell – hanno fatto 90 miliardi di dollari di profitti.
In risposta alle mutevoli dinamiche del mercato e per riflettere meglio le moderne pratiche di perforazione, i proprietari terrieri statali e privati hanno aggiornato i loro tassi di royalty. Il Texas applica una royalty del 25 per cento per i contratti di locazione sulle terre universitarie e scolastiche dello stato – terreni statali messi da parte per sostenere finanziariamente queste istituzioni statali – mentre il New Mexico e il North Dakota applicano il 18,75 per cento per la produzione di petrolio e gas sulle terre pubbliche. Molti stati occidentali, tra cui Wyoming, Utah, Montana e Colorado, fanno pagare un tasso di royalty del 16,67% sulle locazioni di proprietà statale. Una revisione del CAP ha scoperto che anche i proprietari terrieri privati fanno pagare tassi di royalty più alti di quelli del governo federale. Per esempio, i documenti di locazione in Texas e Louisiana mostrano che i proprietari terrieri privati fanno pagare alle compagnie petrolifere e del gas una royalty del 25% sulle risorse estratte dalla loro terra.
Inoltre, il tasso di royalty sulle terre federali è del 50% inferiore al tasso di royalty per la perforazione nelle acque federali sulla piattaforma continentale esterna. L’amministrazione dell’ex presidente George W. Bush ha aumentato due volte il tasso di royalty per la perforazione offshore al suo attuale livello del 18,75%. Secondo il Center for Western Priorities, se il tasso di royalty federale onshore fosse lo stesso di quello offshore, il governo degli Stati Uniti incasserebbe 730 milioni di dollari in più ogni anno. Una revisione del Government Accountability Office, o GAO, ha anche scoperto che, rispetto ad altri paesi, il tasso di royalty per la perforazione sui terreni federali degli Stati Uniti è uno dei più bassi al mondo.
Nel suo annuncio ANPR che pubblicherà una nuova regola per modernizzare le politiche delle entrate di petrolio e gas del BLM, l’amministrazione Obama ha chiesto un contributo su una gamma di potenziali strutture di royalty, tra cui un tasso di royalty fisso e un tasso di royalty flessibile che potrebbe essere regolato in risposta alle mutevoli condizioni del mercato. Sulla base di una revisione delle disposizioni relative alle royalty sui terreni statali e privati, CAP raccomanda che i nuovi regolamenti stabiliscano una soglia minima del 18,75% per il tasso di royalty, consentendo al segretario dell’Interno la discrezione di aumentare il tasso in risposta alle condizioni di mercato, senza ulteriore regolamentazione. In un recente rapporto “A Fair Share: The Case for Updating Federal Royalties”- il Center for Western Priorities ha suggerito una royalty a scala mobile in cui il segretario dell’Interno può aumentare i tassi in base ai prezzi del petrolio e del gas naturale o alla posizione delle risorse conosciute, dove il tasso potrebbe aumentare in un’area di produzione nota rispetto a un’area che è più speculativa.
Il concetto di fissare una nuova base per il tasso di royalty mentre si consente la discrezione di aumentare il tasso sopra quella base è simile alle politiche che governano l’estrazione di superficie del carbone su terreni pubblici. Questo cambiamento di regola rappresenterebbe anche un’espansione di buon senso dell’autorità della segretaria dell’interno per implementare una royalty a scala mobile su particolari locazioni di petrolio e gas in circostanze limitate. È vitale, tuttavia, che l’amministrazione stabilisca un limite più alto del 12,5% per il tasso di royalty; senza un limite, la futura politica delle royalty sarà altamente suscettibile alla pressione politica per fornire agevolazioni sulle royalty a spese dei contribuenti americani.
Da parte sua, l’industria del petrolio e del gas ha a lungo sostenuto che i tassi di royalty più alti provocheranno una grande diminuzione della produzione; tuttavia, l’evidenza non supporta le loro affermazioni. Il Bacino Permiano nel Texas occidentale, per esempio, è stato il luogo del più grande aumento regionale nella produzione di petrolio e gas negli ultimi otto anni, con una produzione giornaliera di petrolio più che raddoppiata durante questo periodo da 850.000 barili al giorno a quasi 2 milioni di barili al giorno. Gran parte dello sviluppo e della produzione nel bacino permiano si sta verificando nelle terre universitarie del sistema dell’Università del Texas, sulle quali le compagnie petrolifere e del gas pagano una royalty del 25%.
Dal punto di vista delle risorse, il bacino permiano non è un caso eccezionale. Secondo l’U.S. Geological Survey e il Potential Gas Committee – composto da esperti dell’industria del petrolio e del gas – i progressi nella tecnologia di perforazione ed esplorazione danno alle Montagne Rocciose e ad altre aree dell’Ovest un potenziale di idrocarburi simile a quello del Bacino Permiano; vale a dire, hanno un forte potenziale per giacimenti di petrolio e gas significativi ed economicamente redditizi. Dato che gran parte di questi futuri giacimenti per l’estrazione di petrolio e gas sono su terreni pubblici degli Stati Uniti, è ancora più urgente che l’amministrazione Obama aumenti i tassi di royalty prima che i contribuenti perdano la loro parte di profitti.
Condizioni
Quando una compagnia di petrolio e gas si aggiudica un contratto di locazione, deve pagare un’obbligazione o un’assicurazione per garantire che rispetterà i termini del contratto di locazione, compresi i costi di pulizia per disastri non visti durante la produzione e dopo che il pozzo smette di produrre. I requisiti di vincolo sui terreni federali non sono stati aggiornati in più di 50 anni. Attualmente, secondo i regolamenti stabiliti nel 1951, una compagnia può assicurarsi un vincolo a livello nazionale per tutti i suoi pozzi di petrolio e gas su terreni pubblici per soli 150.000 dollari. Aggiustando per l’inflazione, quella tassa di 150.000 dollari sarebbe quasi 1,4 milioni di dollari nel 2015. Seguendo questo stesso calcolo dell’inflazione, il vincolo a livello statale aumenterebbe da 25.000 a 270.500 dollari, e un vincolo per un singolo contratto di locazione – fissato nel 1960 – aumenterebbe da 10.000 a 80.000 dollari.
Perché le compagnie sono in grado di pagare così poco per i vincoli a livello statale e nazionale, il vincolo per i singoli pozzi può essere di soli 50 dollari per pozzo.In Wyoming nel 2008, il costo della pulizia di un singolo pozzo di gas o petrolio era di ben 582.829 dollari. Lo stato del Wyoming stima che il costo medio di pulizia e bonifica di un singolo pozzo è tra i 2.500 e i 7.500 dollari; questa stima non include i costi di bonifica per altre parti delle operazioni di gas e petrolio, come lo smantellamento delle strade, i siti delle stazioni di compressione e i bacini di contenimento. Alcune stime sono molto più alte. Secondo il capo del dipartimento di agricoltura ed economia applicata dell’Università del Wyoming, costa circa 30.000 dollari per bonificare un solo pozzo di petrolio o di gas.
CAP raccomanda che l’amministrazione Obama aggiorni le regole attuali per fissare i requisiti di legame in base al numero di pozzi che dovrebbero essere bonificati. La Texas Railroad Commission, per esempio, richiede che una società invii 25.000 dollari per 10 o meno pozzi; 50.000 dollari per un numero di pozzi compreso tra 10 e 100; e 250.000 dollari per 100 o più pozzi. Sulla base delle stime dei costi di bonifica, anche questi requisiti sembrano essere troppo bassi per coprire i potenziali costi di pulizia. Il vincolo richiesto per pozzo dovrebbe riflettere il costo medio della bonifica per ogni sito per proteggere i contribuenti dal costo della pulizia. Alcuni esperti hanno chiesto un vincolo di 20.000 dollari per pozzo, e ulteriori requisiti di vincolo per strutture aggiuntive associate alle operazioni di perforazione.
Offerte bonus minime accettabili
Un’offerta bonus è il pagamento che una compagnia di petrolio e gas offre per acquistare un contratto di locazione su terreni pubblici. Se accettata dal governo federale, l’offerta bonus concede alla compagnia il diritto di trivellare sulla terra affittata per un periodo di 10 anni. Il BLM attualmente richiede che l’offerta bonus di un’azienda sia di almeno 2 dollari per acro – nota come offerta minima – per vincere il diritto di perforare su un contratto di locazione.
Nell’ambito dell’attuale processo di leasing federale, i lotti di terreno che il BLM offre in locazione sono in genere nominati, o suggeriti al BLM, dalle compagnie petrolifere e del gas. Nominando un lotto, le aziende esprimono un interesse finanziario per la terra e, in teoria, dovrebbero essere disposte a pagare un prezzo equo per le locazioni. Eppure, nel primo trimestre del 2015, il 25% dei leases federali venduti in sette stati occidentali sono stati venduti per 2 dollari per acro, l’offerta minima. Inoltre, i contratti di locazione non competitivi – dove non c’è stata alcuna offerta per almeno due anni – rappresentano il 40% dei contratti di locazione BLM in vigore oggi. Questa grande proporzione di locazioni che vanno per l’offerta minima di $2 per acro dovrebbe essere di preoccupazione sia per i politici che per i contribuenti.
In molti casi, le offerte di bonus sui terreni pubblici federali sono significativamente più alte dell’offerta minima, suggerendo che la soglia può e deve essere aumentata. Ad esempio, l’offerta più alta nella più recente vendita di leasing per i pacchi federali in Colorado, tenutasi nel maggio 2015, è stata di 10.100 dollari per acro. Per gli appezzamenti federali in Montana, l’offerta più alta è stata anche in una vendita di leasing del maggio 2015 ed è stata di 825 dollari per acro. Nello Utah, è stata di 500 dollari per acro. Allo stesso modo, le offerte bonus medie per acro erano anche molto più alte dell’offerta minima nelle più recenti vendite in Wyoming, dove l’offerta bonus media era di 21 dollari per acro e nello Utah, con l’offerta media di 19 dollari per acro. Anche le offerte bonus sulle terre di proprietà dello stato sembrano essere ben al di sopra dell’offerta minima del governo federale. L’offerta più alta nella più recente vendita in Texas per le University Lands è stata di 6.503 dollari per acro.
Secondo alcuni esperti, l’offerta minima accettabile dovrebbe essere aumentata per tenere conto del cosiddetto valore di opzione della risorsa. Il valore dell’opzione – o la capacità di ritardare una decisione fino a quando sono disponibili maggiori informazioni – è un concetto che è stato a lungo incorporato nella legge sulle risorse naturali per tenere conto dell’incertezza dei mercati, della tecnologia e dei costi ambientali e sociali. Quando il governo federale vende una locazione, vende l’opzione futura dei contribuenti di sviluppare quelle risorse, anche se la locazione sarebbe più redditizia in una data futura. Quando il governo federale affitta un lotto per la perforazione di petrolio e gas, per esempio, vende anche l’opzione futura del pubblico di usare quella terra in qualche altro modo e per qualche altro scopo. Pertanto, l’offerta minima dovrebbe essere aumentata per assicurare che i contribuenti siano equamente compensati per aver perso la capacità di sfruttare queste risorse in futuro, quando le condizioni potrebbero essere più favorevoli, o per prevenire la perdita di un uso più prezioso della terra. Allo stesso modo si può sostenere che il governo non dovrebbe emettere locazioni non competitive. Se il mercato non sta determinando un prezzo equo per queste terre, il governo dovrebbe trarre pieno vantaggio dal valore dell’opzione e gestire le risorse dei contribuenti per un tempo o un uso più favorevole.
Tassi di affitto
Per preservare i loro diritti di perforazione su un contratto di locazione, il locatario è tenuto a pagare un canone annuale al governo federale. Gli attuali tassi di affitto sono fissati a 1,50 dollari per acro per i primi cinque anni di locazione, e 2 dollari per acro in seguito. Nel suo annuncio dell’imminente regolamentazione su petrolio e gas, l’amministrazione Obama ha chiesto un contributo su come creare “un maggiore incentivo finanziario per le compagnie petrolifere e del gas a sviluppare rapidamente le loro locazioni o a rinunciarvi”. In effetti, le compagnie petrolifere e del gas abitualmente rimangono inattive sulle locazioni non produttive, ponendo queste aree off limits al pubblico americano, che le possiede. Alla fine dell’anno fiscale 2014, più di 34,5 milioni di acri di terre federali erano sotto contratto di locazione per petrolio e gas, ma solo circa 12,7 milioni di quegli acri – meno del 37% – stavano effettivamente producendo petrolio o gas.
Il Texas General Land Office, che gestisce i terreni di proprietà dello stato a beneficio della pubblica istruzione, ha creato un incentivo per utilizzare o rinunciare ai contratti di locazione sui terreni scolastici dello stato utilizzando un tasso di affitto graduale. Nei primi due anni di locazione, il tasso di affitto è di 5 dollari per acro. Nel terzo anno di locazione, quel tasso salta a 2.500 dollari per acro per incentivare la perforazione o la restituzione della locazione ai cittadini del Texas. Le locazioni sulle terre pubbliche federali hanno termini di 10 anni, ma il governo federale potrebbe adottare un approccio simile a quello del Texas. CAP raccomanda che il governo federale aumenti i tassi di affitto nel quarto o quinto anno di un contratto di locazione per disincentivare i titolari di contratti di locazione dal rimanere inattivi sui loro diritti di perforazione sulle terre pubbliche.
In Texas, i contratti di locazione di petrolio e gas sulle terre universitarie richiedono alle aziende di pagare in anticipo i canoni di locazione per tutti e tre gli anni del termine di locazione, come fanno molti proprietari di terreni privati. Questo scoraggia le compagnie petrolifere e del gas dall’acquistare locazioni allo scopo di tenerle e poi rivenderle quando il mercato migliora, sottoquotando il contribuente americano. Tuttavia l’effetto deterrente di una locazione “a pagamento” richiederebbe che i tassi di affitto fossero abbastanza alti da rappresentare più accuratamente il valore della terra. Una compagnia petrolifera e del gas nel Nuovo Messico ha sostenuto che i tassi di affitto dovrebbero essere almeno di 100 dollari per acro, notando che questo prezzo non dissuaderebbe le compagnie dal fare offerte per le locazioni. Questa compagnia sostiene anche che pagare un affitto completo in anticipo elimina il processo confuso e dispendioso in termini di tempo di pagare i canoni di affitto ogni anno.
Conclusione
Con gli attuali tassi di royalty, requisiti di bonding, offerte minime e tassi di affitto sulle terre pubbliche – alcuni dei quali non sono stati aggiornati in quasi un secolo – i contribuenti americani e gli stati produttori di energia non stanno ricevendo un giusto ritorno dallo sviluppo delle loro preziose risorse. Dal punto di vista degli affari, il governo federale è in ritardo rispetto agli stati e ai proprietari terrieri privati nel difendere gli interessi finanziari dei loro azionisti: I contribuenti americani. L’imminente regolamentazione che affronta il processo di leasing federale di petrolio e gas è un’opportunità critica per l’amministrazione Obama di rivalutare come le terre pubbliche sono affittate e garantire che il pubblico riceva una quota giusta ed equa di queste risorse condivise.
Nicole Gentile è il direttore delle campagne con il Progetto Terre Pubbliche presso il Centro per il Progresso Americano.
L’autore desidera ringraziare Matt Lee-Ashley, Carl Chancellor, Anne Paisley, Emily Haynes, e Alexis Evangelos per i loro contributi.