I bilanci statali sono in difficoltà a causa della pandemia Covid-19, con entrate fiscali in caduta libera e forti aumenti di spesa per l’assicurazione contro la disoccupazione, programmi di assistenza sociale e servizi di emergenza. Questo significa problemi di bilancio per le scuole, dal momento che gli stati contribuiscono a circa la metà di tutti i finanziamenti alle scuole pubbliche a livello nazionale.
Come potrebbero i tagli alla spesa statale per l’istruzione influenzare i risultati degli studenti? Possiamo imparare qualcosa su ciò che ci aspetta guardando la spesa per l’istruzione e i risultati degli studenti dopo la Grande Recessione, iniziata alla fine del 2007 e terminata nel giugno 2009. Gli anni immediatamente successivi a quel periodo hanno rappresentato il più grande e prolungato declino della spesa nazionale per allievo in più di un secolo. La spesa è scesa in media di circa il 7% a livello nazionale, di più del 10% in sette stati e di più del 20% in due stati. L’ampiezza di questo episodio storico ci permette di esaminare se i tagli al bilancio dell’istruzione su larga scala e persistenti danneggiano gli studenti in generale e i bambini poveri in particolare.
Guardiamo i punteggi dei test di ogni stato e il numero di matricole del college dal 2002 al 2017 per confrontare questi risultati prima e dopo i tagli ai finanziamenti indotti dalla recessione. Per comprendere gli effetti causali dei tagli, approfittiamo del fatto che la recessione non ha colpito allo stesso modo la spesa per l’istruzione in tutti gli stati. La spesa è scesa di più negli stati in cui, prima della recessione, le scuole dipendevano maggiormente dai fondi statali. Eppure quegli stati non avevano maggiori probabilità di sperimentare alti tassi di disoccupazione o povertà durante la recessione. Questo ci permette di separare gli effetti dei tagli alla spesa scolastica indotti dalla recessione dagli effetti più ampi della recessione stessa.
Abbiamo scoperto che, in generale, il denaro conta. In media, una riduzione di 1.000 dollari nella spesa per allievo riduce i punteggi medi dei test in matematica e lettura del 3,9% di una deviazione standard e aumenta il divario di punteggio tra studenti bianchi e neri di circa il 6%. Una riduzione di 1.000 dollari abbassa anche il tasso di iscrizione al college di circa il 2,6%. I cali nei punteggi dei test e nella frequenza del college hanno seguito il declino indotto dalla recessione nella spesa per allievo e non si sono attenuati con la ripresa dell’economia, fornendo ulteriori prove che i cali sono guidati dai cambiamenti nella spesa piuttosto che da altri effetti della recessione.
Tracciare l’impatto dei bilanci statali
La relazione tra la spesa per l’istruzione e i risultati di apprendimento è stata oggetto di dibattito per decenni. Nella ricerca di una causa del persistente divario nei risultati accademici tra studenti ricchi e poveri, le disparità di bilancio sono un candidato frequente. I sostenitori degli studenti poveri hanno usato questo argomento per rovesciare le formule di finanziamento scolastico che si basavano su dollari locali in favore di meccanismi di finanziamento basati sullo stato, basati sull’assunzione che il finanziamento statale avrebbe diretto più dollari alle comunità a basso reddito e portato la spesa per allievo a livelli equi.
Questa mossa ha portato la spesa scolastica in alcune comunità povere in linea con quella dei distretti più ricchi, e ha contribuito a risultati migliori per gli studenti, come tassi di diploma più alti e salari adulti (vedi “Boosting Educational Attainment and Adult Earnings”, ricerca, autunno 2015). Ma ha anche reso i bilanci dell’istruzione più vulnerabili alle condizioni economiche generali. Le entrate raccolte dallo Stato si basano in gran parte sulle imposte sul reddito e sulle vendite, che sono più reattive alle fluttuazioni del mercato rispetto alle entrate federali o alle raccolte locali di imposte sulla proprietà. Inoltre, più della metà di tutti gli stati americani devono bilanciare i loro bilanci ogni anno. Questo significa che quando più residenti si qualificano per l’assistenza finanziata dallo stato come Medicaid, l’istruzione può ottenere una quota minore del bilancio.
Queste dinamiche sono state evidenti durante la Grande Recessione, quando il reddito reale prima delle tasse è sceso di quasi il 7% e il consumo nazionale come percentuale del prodotto interno lordo è sceso di 6 punti percentuali. Questo ha portato a un declino storico della spesa per allievo, che ha coinciso con il primo declino a livello nazionale nei punteggi dei test in più di 50 anni, così come un minor numero di iscritti al primo anno di università (vedi Figura 1).
Queste tendenze concomitanti sono altamente suggestive, ma potrebbero non riflettere relazioni causali. Una preoccupazione particolare è che siano i cambiamenti nella situazione economica delle famiglie dovuti alla recessione, non le riduzioni della spesa scolastica, a spiegare il declino dei risultati. La nostra analisi mira a separare l’effetto del calo della spesa scolastica indotto dalla recessione da quello della recessione stessa.
Dati
Colleghiamo le informazioni da diverse fonti di dati. I dati finanziari della scuola provengono dall’indagine annuale dell’Ufficio del Censimento degli Stati Uniti sulle finanze del sistema scolastico, che contiene dati finanziari per tutti i 13.500 distretti scolastici pubblici degli Stati Uniti. In media, circa l’85% di tutta la spesa per l’istruzione K-12 va alle spese correnti, ovvero le spese per l’istruzione e i servizi di supporto forniti quell’anno. Circa il 10 per cento va verso le spese di capitale, che includono la costruzione, il terreno e le attrezzature. Gli stipendi e i benefici per i dipendenti sono la voce di bilancio più grande, che rappresenta il 67% della spesa totale.
Le fonti di reddito per la spesa dell’istruzione pubblica differiscono sostanzialmente da stato a stato, con vari mix di entrate statali, locali e federali. Tra il 2002 e il 2017, circa il 48,7% delle entrate scolastiche a livello nazionale proveniva da finanziamenti statali, il 41,7% da fonti locali e il 9,5% da finanziamenti federali. Queste percentuali differiscono drasticamente da stato a stato: la quota di finanziamento che proviene da fonti statali varia dal 32% del Nebraska all’85% delle Hawaii.
I dati sui punteggi provengono dalla Valutazione nazionale del progresso educativo, nota anche come “Nation’s Report Card”, un test dato ogni due anni a un campione rappresentativo di studenti in tutto il paese. Per la nostra analisi, usiamo i punteggi medi a livello statale in lettura e matematica, concentrandoci sui risultati degli studenti delle scuole pubbliche nelle classi 4 e 8. Questi punteggi si basano sui risultati dei test di 4,3 milioni di singoli studenti di 11.477 distretti scolastici tra il 2002 e il 2017.
I nostri dati sull’accesso al college provengono dall’Integrated Postsecondary Education Data System, basato sui sondaggi presentati dalle istituzioni post-secondarie. Le istituzioni riportano il numero di matricole universitarie di ogni stato in ogni anno. Usiamo questi rapporti per contare il numero di matricole di ogni stato in ogni anno. Per calcolare i tassi di iscrizione al college per questi anni, otteniamo il conteggio della popolazione per età in ogni stato in ogni anno dall’Ufficio del Censimento degli Stati Uniti. La nostra misura di frequenza del college è il numero di studenti che si iscrivono per la prima volta al college diviso per la media del numero di diciassettenni e diciottenni nello stato l’anno prima dell’iscrizione. Usiamo ulteriori dati sulle istituzioni post-secondarie per calcolare i tassi di iscrizione al college per tipo di scuola, come le scuole di due e quattro anni.
Consideriamo anche i tassi di povertà, occupazione e disoccupazione, salari medi e valori medi delle case come variabili aggiuntive. Questi dati provengono da una varietà di fonti, tra cui lo United States Census Bureau Small Area Income and Poverty Estimates, il Bureau of Labor Statistics e Zillow. Le informazioni sul personale dei distretti scolastici e sulle iscrizioni degli studenti provengono dal National Center for Education Statistics.
Metodo
Per determinare l’effetto dei livelli di spesa scolastica sui risultati degli studenti, dobbiamo identificare l’effetto dei cali di spesa indotti dalla recessione separatamente dall’effetto della recessione stessa. Lo facciamo esaminando gli stati che prima della recessione facevano molto affidamento sui finanziamenti statali per i bilanci scolastici locali. Questi stati hanno avuto maggiori probabilità di sperimentare cali nella spesa scolastica per ragioni non legate all’intensità della recessione nello stato o ad altri cambiamenti politici che possono essersi verificati in quel periodo. Questo modello di base è vero per due ragioni correlate, ma distinte.
In primo luogo, quando il mercato del lavoro è peggiorato, la domanda di servizi finanziati dallo stato come l’assicurazione contro la disoccupazione e Medicaid è aumentata. Per coprire questi costi aggiuntivi, molti stati hanno tagliato i loro bilanci per l’istruzione – un effetto crowd-out. Prima della Grande Recessione, gli stati spendevano circa il 27% dei loro bilanci per l’istruzione K-12. Dopo il 2009, questo è sceso a circa il 23%, in media, dove è rimasto fino al 2015. Guardando indietro, vediamo un modello simile durante la recessione nei primi anni 2000, quando la quota di spesa statale destinata alle scuole K-12 è scesa a circa il 27% da circa il 29%. Questo suggerisce che, anche se le entrate statali sono rimaste invariate durante la recessione, gli stati che dipendevano maggiormente dalle tasse statali per finanziare le scuole K-12 avrebbero avuto maggiori probabilità di subire tagli al bilancio dell’istruzione. In generale, le raccolte fiscali statali sono più sensibili alle condizioni economiche rispetto alle tasse locali. Le tasse statali provengono per lo più da imposte sul reddito e sulle vendite, che sono direttamente legate alle buste paga e alle spese dei residenti. Al contrario, le riscossioni delle imposte locali provengono principalmente dalle tasse sulla proprietà, che tendono ad essere più stabili anche quando i valori di mercato scendono. La maggiore sensibilità delle tasse statali al ciclo economico suggerisce che, anche se non ci fosse un canale di crowd-out, gli stati che dipendono maggiormente dalle tasse statali per finanziare le scuole K-12 sperimenterebbero tagli di bilancio più profondi. Ci riferiamo a questo come all’effetto entrate.
Diversi stati hanno diversi livelli di vulnerabilità a questi effetti (vedi Figura 2). Un esempio di stato altamente vulnerabile sono le Hawaii. Nel 2008, le scuole delle Hawaii hanno ricevuto l’85% dei loro finanziamenti dallo Stato, e il 75% delle entrate statali proveniva dalle imposte sul reddito o sulle vendite. La sua spesa per l’istruzione era quindi altamente sensibile sia all’effetto crowd-out che a quello delle entrate. Al contrario, la spesa scolastica in uno stato come l’Illinois è meno vulnerabile. Nel 2008, le scuole dell’Illinois hanno ricevuto solo il 33% dei loro finanziamenti dallo Stato. Di conseguenza, i bilanci scolastici locali erano, in media, molto meno sensibili al ciclo economico.
Mentre la spesa scolastica complessiva è diminuita dopo l’inizio della recessione, le entrate dalle tasse statali sono scese più bruscamente attraverso entrambi i canali di crowd-out e di entrate. Per questo motivo, gli stati che nel 2008 dipendevano maggiormente dalle entrate statali per finanziare l’istruzione pubblica, a causa delle particolari formule di finanziamento della scuola, tendevano a sperimentare riduzioni più consistenti della spesa scolastica durante la recessione.
Nella nostra analisi principale, confrontiamo i cambiamenti nei risultati dopo la recessione negli stati che dipendevano maggiormente o meno dalle entrate statali e che quindi hanno sperimentato riduzioni più o meno consistenti della spesa scolastica. Per illustrare il nostro approccio, nella figura 3 consideriamo gli stati “più dipendenti” se le entrate statali rappresentavano il 48% o più della loro spesa per l’istruzione K-12 nel 2008. Esaminiamo poi come la spesa per allievo in quegli stati sia cambiata, in media, dopo il 2008, rispetto al trend pre-recessione della spesa scolastica di ogni stato. Successivamente, conduciamo la stessa analisi negli stati “meno dipendenti”. La Figura 3a traccia la differenza di questi cambiamenti nella spesa per alunno tra i due gruppi. La tendenza al ribasso dopo il 2009 conferma che gli stati che dipendevano maggiormente dalle entrate statali per finanziare l’istruzione pubblica hanno visto un calo maggiore della spesa scolastica dopo la recessione.
Utilizziamo poi lo stesso raggruppamento di stati e lo stesso metodo per confrontare i cambiamenti nei punteggi medi dei test degli studenti (vedi Figura 3b) e la probabilità di iscriversi al college (vedi Figura 3c). Se la spesa scolastica influisce sui risultati, l’andamento della spesa dovrebbe corrispondere all’andamento dei punteggi dei test e delle iscrizioni al college. Questo è ciò che troviamo.
La nostra analisi principale utilizza questa stessa logica di base. Studiamo la relazione tra la dipendenza dai finanziamenti statali, i cambiamenti post-recessione nella spesa scolastica e i risultati degli studenti negli stati. Prevediamo quanto la spesa scolastica di uno stato dovrebbe cambiare in base alla sua precedente dipendenza dal finanziamento statale e studiamo gli effetti di questi cambiamenti previsti sui risultati degli studenti. Non troviamo alcuna prova di una relazione tra la dipendenza dai finanziamenti statali e la gravità della recessione. Questo riduce le preoccupazioni che i risultati in questi stati siano diminuiti per ragioni diverse da un calo dei finanziamenti scolastici. Anche così, ci adeguiamo alle misure dettagliate delle condizioni economiche statali quando stimiamo gli effetti dei cambiamenti della spesa scolastica sui risultati degli studenti.
Risultati
Troviamo che una riduzione di 1.000 dollari nella spesa per alunno dovuta alla recessione ha portato a un calo dei punteggi dei test degli studenti di circa il 3,9% di una deviazione standard, o circa 1,6 punti percentili. Quella riduzione di 1.000 dollari ha anche portato a un calo del tasso di iscrizione al college delle matricole di circa 1,2 punti percentuali, un cambiamento del 2,6%. Per capire meglio come si sono svolte queste tendenze, stimiamo la misura in cui le diverse voci di bilancio si sono ridotte in risposta alle riduzioni indotte dalla recessione.
In generale, i distretti scolastici hanno risposto ai cali di finanziamento dell’era della recessione tagliando la percentuale più grande dai loro bilanci di capitale. I costi di capitale costituiscono circa il 10% dei bilanci distrettuali, ma rappresentano fino al 47% dei tagli di bilancio. Tagliando di più dal capitale, gli stati potrebbero essere stati in grado di tagliare sostanzialmente meno dalle spese operative di base, come gli stipendi e i benefici degli insegnanti. Infatti, i costi operativi correnti rappresentano l’85 per cento della spesa complessiva, ma solo circa il 51 per cento dei tagli alla spesa.
Anche così, i distretti hanno fatto ancora tagli sostanziali alla spesa per l’istruzione. Per ogni dollaro di tagli alla spesa, troviamo che i distretti hanno ridotto la spesa per l’istruzione di 0,45 dollari, in media. Le riduzioni dei costi del libro paga per i dipendenti didattici rappresentano circa la metà di tale importo, mentre i benefici ridotti costituiscono la maggior parte del resto.
I distretti hanno tagliato la loro spesa sul libro paga in generale, prendendo particolarmente di mira l’ufficio di orientamento. Guardiamo i conteggi complessivi del personale e scopriamo che, in media, un calo di spesa di 1.000 dollari è stato associato all’assunzione del 3,7 per cento in meno di insegnanti, 5,3 per cento in meno di assistenti didattici, 3,3 per cento in meno di membri dello staff della biblioteca e 12 per cento in meno di consulenti di orientamento. Questo ha portato a circa 0,3 studenti in più per insegnante e 80 studenti in più per consulente di orientamento.
Guardiamo anche come i tagli ai finanziamenti statali per l’istruzione hanno colpito gli studenti di colore e gli studenti provenienti da famiglie a basso reddito. Misuriamo innanzitutto la relazione tra il tasso di povertà di un distretto nel 2007, prima dell’inizio della recessione, e i punteggi dei test degli studenti. In media, troviamo che un distretto in cui il 30% degli studenti proviene da famiglie a basso reddito ha punteggi medi di test che sono di una deviazione standard più bassi rispetto a un distretto dello stesso stato che ha zero povertà. Vediamo poi come la relazione tra i tassi di povertà dei distretti e i punteggi dei test cambia al diminuire della spesa. I nostri risultati rivelano che, quando la spesa per allievo diminuisce di 1.000 dollari, il divario nei punteggi dei test cresce di circa il 12% di una deviazione standard. In sintesi, le perdite di risultati causate dai tagli alla spesa della scuola pubblica durante la recessione sono state sperimentate in modo sproporzionato dagli studenti nei distretti ad alta povertà.
Esaminando gli effetti sugli studenti per razza, troviamo effetti negativi dai tagli alla spesa scolastica sia per gli studenti bianchi che per quelli neri, ed effetti piccoli e inconsistenti per gli studenti ispanici. Gli effetti sono maggiori per gli studenti neri, suggerendo che i tagli alla spesa possono aver aumentato il divario tra bianchi e neri nel punteggio dei test. Per testare questo direttamente, limitiamo la nostra analisi agli stati che iscrivono un numero sufficiente di studenti bianchi e neri perché i loro punteggi dei test siano riportati pubblicamente e calcoliamo il divario dei punteggi dei test in ogni stato per ogni anno. Troviamo che un taglio alla spesa di 1.000 dollari aumenterebbe il divario nei punteggi medi dei test tra gli studenti bianchi e neri di circa il 6%.
Infine, esploriamo come i tagli alla spesa recessiva abbiano influenzato i tipi di college che gli studenti frequentano, concentrandosi sulle matricole del primo anno di college. Il calo delle iscrizioni all’università causato dai tagli alla spesa recessiva è stato guidato in gran parte dalle scuole di due anni. Complessivamente, un calo di 1.000 dollari nella spesa per allievo ha ridotto il tasso di iscrizione al primo anno nei college di due anni del 5,9%, mentre nei college di quattro anni è diminuito di un 1,2% statisticamente insignificante. Le iscrizioni ai college pubblici sono diminuite del 4%, rispetto a un piccolo (e statisticamente insignificante) aumento dell’1,7% nei college privati. Abbiamo anche esaminato le scuole classificate come istituzioni per le minoranze, che includono college e università storicamente nere, college e università tribali e scuole che iscrivono un gran numero di studenti ispanici o asiatici. Queste istituzioni hanno sperimentato un calo relativo del 10% nella frequenza, anche se queste stime tendono ad essere imprecise e non sono statisticamente significative. Presi nel loro insieme, questi modelli suggeriscono che il declino delle iscrizioni al college dovuto ai tagli alla spesa ha riflesso una riduzione delle iscrizioni alle istituzioni meno selettive e con minoranze.
Siccome questi effetti di iscrizione al college sono guidati dalle istituzioni pubbliche, ci si può chiedere se i nostri risultati riflettono un effetto delle tasse scolastiche. In particolare, se gli stati che hanno subito i maggiori tagli di bilancio dovuti alla recessione hanno anche aumentato le tasse universitarie, ciò potrebbe spiegare in parte i nostri risultati sull’iscrizione al college. Per valutare questa possibilità, abbiamo esaminato i dati federali sulle finanze dell’istruzione superiore degli stati, le tasse universitarie, gli aiuti finanziari e le entrate delle sovvenzioni Pell. Troviamo che i cambiamenti nella spesa per allievo dovuti alla recessione non sono correlati alle tasse universitarie degli stati, alle tasse universitarie statali, ai sussidi Pell o alle tasse delle scuole private. In sintesi, non troviamo alcuna prova che i nostri effetti sull’accesso al college siano guidati da un effetto delle tasse scolastiche.
I tagli alla spesa contano
Dal 1966, quando il Rapporto Coleman ha sollevato per la prima volta la questione, i politici e gli studiosi hanno discusso se la spesa della scuola pubblica conta per i risultati degli studenti. C’è un crescente consenso sul fatto che il denaro può essere importante. Ma finora non c’è stato alcuno studio che abbia esaminato come le scuole rispondono ai grandi tagli di fondi e come i tagli influenzino i risultati degli studenti. I nostri risultati confermano che i soldi contano nell’istruzione e forniscono nuove prove che anche i tagli alla spesa scolastica contano.
Mostriamo che il declino del sostegno statale e i successivi tagli ai bilanci scolastici locali possono rallentare il progresso degli studenti con conseguenze potenzialmente durature. In primo luogo, le riduzioni di spesa che hanno seguito la Grande Recessione hanno fermato un aumento di cinque decadi nei punteggi dei test studenteschi in lettura e matematica, dando il via a quello che alcuni hanno chiamato un “decennio perduto” in termini di risultati degli studenti. In secondo luogo, quei tagli sono stati anche associati a tassi più lenti di iscrizione al college tra gli studenti che erano sulla buona strada per diventare matricole, probabilmente minando lo slancio di alcuni studenti durante un momento critico di transizione dalla K-12 all’istruzione superiore. Queste conseguenze sono evidenti nonostante l’American Recovery and Reinvestment Act del 2009, un programma di stimolo che ha parzialmente compensato i tagli alla spesa per l’istruzione. I suoi fondi non sono stati sufficienti a compensare completamente le perdite, anche se probabilmente hanno contribuito a ridurre la gravità dei tagli negli anni immediatamente successivi alla recessione.
Oltre un decennio dopo, alcuni dei tagli alla spesa per l’istruzione legati alla Grande Recessione devono ancora essere completamente ripristinati. Nell’era della pandemia, mentre affrontiamo un’altra recessione imminente e bilanci statali limitati, gli anni a venire sembrano includere ulteriori tagli. Il finanziamento federale dello stimolo potrebbe essere necessario per aiutare a prevenire simili effetti dannosi sui risultati degli studenti.
Inoltre, dato che le conseguenze dei tagli alla spesa per l’istruzione pubblica sono di lunga durata, gli stati che affrontano una serie di difficili decisioni finanziarie potrebbero voler dare priorità al ripristino dei bilanci dell’istruzione il prima possibile dopo la ripresa. Anche se l’impatto di tempi economici difficili sulle scuole pubbliche può essere sentito per gli anni a venire, la gravità delle conseguenze per gli studenti può essere minimizzata mantenendo il sostegno all’istruzione il più possibile.
C. Kirabo Jackson è professore di sviluppo umano e politica sociale alla Northwestern University, dove Cora Wigger è candidata al dottorato. Heyu Xiong è professore assistente alla Case Western Reserve University. Questo articolo è adattato da uno studio intitolato “Do School Spending Cuts Matter? Evidence from The Great Recession” di prossima pubblicazione sull’American Economic Journal: Economic Policy.