Federal Oil and Gas Royalty and Revenue Reform

Toen de federale regering voor het laatst haar royaltytarief voor olie- en gaswinning op Amerika’s openbare gronden wijzigde, was het monopolie van Standard Oil nog maar kort geleden gebroken, was Ford’s Model A nog steeds niet van de lopende band gerold, moest het Teapot Dome-schandaal nog tot uitbarsting komen en het Amerikaanse ministerie van Binnenlandse Zaken en de regering van president Warren G. Harding op hun grondvesten doen schudden, en waren de jaren ’20 nog maar net begonnen te brullen. In de 95 jaar sinds de Mineral Leasing Act voor het eerst het federale royaltytarief voor olie en gas vaststelde op 12,5 procent, is het olie- en gasinkomstenbeleid van de federale overheid stevig in het verleden gefixeerd gebleven, terwijl staatsregeringen en particuliere landeigenaren keer op keer de voorwaarden voor ontwikkeling op hun land hebben bijgewerkt.

Als gevolg van het falen van de federale overheid om haar olie- en gasprogramma te moderniseren, lopen de Amerikaanse belastingbetalers elk jaar meer dan $ 730 miljoen aan inkomsten mis. Tegelijkertijd leggen olie- en gasbedrijven een voorraad aan huurcontracten aan en blijven zij inactief met betrekking tot de rechten om te boren op tientallen miljoenen acres openbaar land. Wanneer bedrijven naar olie en gas hebben geboord, heeft het Amerikaanse publiek vaak de rekening moeten betalen voor het opruimen van de milieuschade die is achtergelaten.

Op 17 april heeft de regering-Obama aangegeven dat zij hoognodige hervormingen zou doorvoeren om het olie- en gasprogramma van de federale overheid in de 21e eeuw te brengen. Door middel van een zogenaamde Advanced Notice of Proposed Rulemaking, of ANPR, aanvaardt het Bureau of Land Management, of BLM, ideeën over de hervorming van zijn royaltytarieven, borgvereisten, minimumbiedingen en huurtarieven. Deze hervormingen zullen ervoor zorgen dat de belastingbetalers een billijke vergoeding krijgen voor de ontwikkeling van hun hulpbronnen en dat de ondernemingen verantwoordelijk worden gesteld voor het betalen van alle saneringskosten in verband met hun booractiviteiten.

Deze samenvatting geeft een korte inleiding op het huidige beleid inzake olie- en gasinkomsten, bekijkt de specifieke gebieden van dat beleid die de regering-Obama heeft toegezegd te onderzoeken, en stelt ten slotte enkele verstandige ideeën voor hervorming voor.

Royalty’s

De federale olie- en gasroyalty’s van de VS zijn betalingen door bedrijven aan de federale overheid voor de olie en het gas dat wordt gewonnen op openbare gronden en wateren. Met een royalty ontvangen de eigenaren van de hulpbron – in dit geval de Amerikaanse belastingbetalers – een deel van de winst op basis van de waarde of het volume van de gewonnen olie en het gewonnen gas. Op federaal land dat eigendom is van de belastingbetaler, zoals de gebieden die worden beheerd door de U.S. Forest Service en de BLM, betalen olie- en gasbedrijven royalty’s aan de schatkist van de VS, waardoor royalty’s een van de grootste niet-fiscale inkomstenbronnen van de federale overheid zijn. Met uitzondering van Alaska wordt de opbrengst verdeeld: ongeveer de helft gaat naar de schatkist en de andere helft naar de staat waar de federale lease is gevestigd. Hoewel alle belastingbetalers er financieel belang bij hebben dat de royalty’s op federaal land een redelijk rendement opleveren, hebben olie- en gasproducerende staten – vooral die in het westen – er een bijzonder groot belang bij, aangezien dit geld gebruikt wordt om scholen, wegen en andere prioriteiten te financieren.

Op dit moment rekent de federale overheid een royalty van slechts 12,5 procent op olie en gas dat op openbaar land wordt gewonnen. Dit tarief is sinds 1920 niet meer aangepast; sindsdien hebben technologische vooruitgang en veranderende markten de olie- en gaswinning efficiënter en veel lucratiever gemaakt. In 2014 maakten de vijf grootste oliemaatschappijen – BP, Chevron, ConocoPhillips, Exxon Mobil en Shell – 90 miljard dollar winst.

In reactie op de veranderende marktdynamiek en om beter aan te sluiten bij de moderne boorpraktijken, hebben staatseigenaren en particuliere landeigenaren hun royaltytarieven geactualiseerd. Texas rekent een royalty van 25 procent voor leases op het universiteits- en schoolland van de staat – land dat is gereserveerd om deze staatsinstellingen financieel te ondersteunen – terwijl New Mexico en North Dakota 18,75 procent in rekening brengen voor olie- en gasproductie op openbaar land. In veel westelijke staten, waaronder Wyoming, Utah, Montana en Colorado, wordt een royaltytarief van 16,67 procent geheven op staatspachten. Uit een onderzoek van CAP is gebleken dat particuliere landeigenaren ook hogere royalty’s in rekening brengen dan de federale overheid. Uit lease-documenten in Texas en Louisiana blijkt bijvoorbeeld dat particuliere landeigenaren olie- en gasbedrijven een royalty van 25 procent in rekening brengen voor grondstoffen die op hun land worden gewonnen.

Bovendien is het royalty-tarief op federaal land 50 procent lager dan het royalty-tarief voor boringen in federale wateren op het Outer Continental Shelf. De regering van voormalig president George W. Bush heeft het royaltytarief voor offshore-boringen tweemaal verhoogd tot het huidige niveau van 18,75 procent. Volgens het Center for Western Priorities zou de Amerikaanse regering elk jaar 730 miljoen dollar extra innen als het federale royaltytarief op het vasteland hetzelfde zou zijn als het offshore-tarief. Uit een onderzoek van het Government Accountability Office (GAO) bleek ook dat in vergelijking met andere landen het royaltytarief voor boringen op federaal grondgebied van de VS een van de laagste ter wereld is.

In haar aankondiging in het ANPR dat zij een nieuwe regel zal publiceren om het beleid van de BLM inzake olie- en gasinkomsten te moderniseren, vroeg de regering-Obama om input over een reeks potentiële royaltystructuren, waaronder een vast royaltytarief en een flexibel royaltytarief dat zou kunnen worden aangepast in reactie op veranderende marktomstandigheden. Op basis van een onderzoek van de bepalingen inzake royalty’s op staats- en privéterreinen beveelt CAP aan dat in de nieuwe regelgeving een minimum van 18,75% wordt vastgesteld voor het royaltytarief, terwijl de minister van Binnenlandse Zaken de mogelijkheid krijgt om dit tarief zonder verdere regelgeving te verhogen als de marktomstandigheden dat vereisen. In een recent rapport – “A Fair Share: The Case for Updating Federal Royalties”- stelde het Center for Western Priorities een glijdende schaal voor waarbij de minister van Binnenlandse Zaken de tarieven kan verhogen op basis van de olie- en aardgasprijzen of de locatie van bekende hulpbronnen, waarbij het tarief zou kunnen stijgen in een gebied met bekende productie tegenover een gebied dat meer speculatief is.

Het concept van het vaststellen van een nieuwe ondergrens voor het royaltytarief en tegelijkertijd de discretionaire bevoegdheid om het tarief boven die ondergrens te verhogen, is vergelijkbaar met het beleid dat van toepassing is op de bovengrondse winning van steenkool op openbare gronden. Deze regelwijziging zou ook een verstandige uitbreiding betekenen van de bevoegdheid van de minister van Binnenlandse Zaken om in beperkte omstandigheden een degressieve royalty toe te passen op bepaalde olie- en gasleases. Het is echter van vitaal belang dat de regering een hogere ondergrens dan 12,5% voor het royaltytarief vaststelt; zonder een ondergrens zal het toekomstige royaltybeleid zeer gevoelig zijn voor politieke druk om royaltyvoordelen te bieden ten koste van de Amerikaanse belastingbetaler.

De olie- en gasindustrie van haar kant heeft lang betoogd dat hogere royaltytarieven zullen resulteren in een grote daling van de productie; het bewijsmateriaal ondersteunt hun beweringen echter niet. Het Permbekken in West-Texas, bijvoorbeeld, is de plaats geweest van de grootste regionale stijging van de olie- en gasproductie in de afgelopen acht jaar met een dagelijkse olieproductie die meer dan verdubbeld is in die tijd van 850.000 vaten per dag tot bijna 2 miljoen vaten per dag. Een groot deel van de ontwikkeling en productie in het Permbekken vindt plaats op de universiteitsgronden van het University of Texas System, waarop olie- en gasbedrijven een royalty van 25 procent betalen.

Vanuit het oogpunt van hulpbronnen is het Permbekken geen uitschieter. Volgens de U.S. Geological Survey en het Potential Gas Committee – dat bestaat uit deskundigen uit de olie- en gasindustrie – hebben de Rocky Mountains en andere gebieden in het westen dankzij de vooruitgang op het gebied van boor- en exploratietechnologie een vergelijkbaar koolwaterstofpotentieel als het Permbekken; dat wil zeggen dat ze een sterk potentieel hebben voor aanzienlijke en economisch levensvatbare olie- en gasreservoirs. Aangezien veel van deze toekomstige winplaatsen voor olie en gas zich op Amerikaanse openbare gronden bevinden, is het des te dringender dat de regering-Obama de royaltytarieven verhoogt voordat de belastingbetalers hun deel van de winst mislopen.

Bonding

Wanneer een olie- en gasbedrijf met succes een bod uitbrengt op een lease, moet het een obligatie of verzekering afsluiten om te garanderen dat het zal voldoen aan de voorwaarden van de lease, inclusief de schoonmaakkosten voor ongeziene rampen tijdens de productie en nadat de put stopt met produceren. De eisen inzake borgstelling op federaal land zijn al meer dan 50 jaar niet meer aangepast. Op grond van de in 1951 vastgestelde voorschriften kan een bedrijf momenteel voor al zijn olie- en gasbronnen op openbaar land een nationale borgstelling verkrijgen voor slechts 150.000 dollar. Gecorrigeerd voor inflatie zou dat bedrag van $150.000 in dollars van 2015 bijna $1,4 miljoen bedragen. Volgens dezelfde inflatieberekening zou de staatsgarantie stijgen van 25.000 dollar naar 270.500 dollar, en een individuele leasegarantie – ingesteld in 1960 – zou stijgen van 10.000 dollar naar 80.000 dollar.

Omdat bedrijven zo weinig kunnen betalen voor staatsgarantie en nationale garantie, kan de garantie voor individuele putten slechts 50 dollar per put bedragen.In Wyoming bedroegen de kosten voor het schoonmaken van een enkele gas- of olieput in 2008 maar liefst 582.829 dollar. De staat Wyoming schat dat de gemiddelde kosten voor het opruimen en saneren van een enkele put tussen $2500 en $700 liggen; in deze schatting zijn de saneringskosten voor andere onderdelen van de olie- en gaswinning, zoals de ontmanteling van wegen, compressorstationlocaties en opvangbekkens, niet inbegrepen. Sommige schattingen zijn veel hoger. Volgens het hoofd van de afdeling landbouw en toegepaste economie van de universiteit van Wyoming kost het ongeveer 30.000 dollar om slechts één olie- of gasput te saneren.

CAP beveelt aan dat de regering-Obama de huidige regels bijwerkt om de bindingseisen vast te stellen op basis van het aantal putten dat zou moeten worden teruggewonnen. De Texas Railroad Commission eist bijvoorbeeld dat een bedrijf 25.000 dollar waarborgt voor 10 of minder putten; 50.000 dollar voor 10 tot 100 putten; en 250.000 dollar voor 100 of meer putten. Op basis van ramingen van de saneringskosten lijken zelfs deze vereisten te laag om de potentiële saneringskosten te dekken. De vereiste borg per put zou de gemiddelde saneringskosten voor elke locatie moeten weerspiegelen om de belastingbetaler te beschermen tegen de saneringskosten. Sommige deskundigen hebben gepleit voor een borgsom van 20.000 dollar per put, en verdere borgtochtvereisten voor extra faciliteiten in verband met de booractiviteiten.

Minimaal aanvaardbare bonusbiedingen

Een bonusbod is de betaling die een olie- en gasmaatschappij biedt voor de aankoop van een pachtovereenkomst op openbare gronden. Indien het door de federale overheid wordt aanvaard, verleent het bonusbod de onderneming het recht om gedurende een periode van 10 jaar op het in concessie gegeven land te boren. De BLM eist momenteel dat het bonusbod van een bedrijf ten minste $2 per acre bedraagt – bekend als het minimumbod – om het recht te krijgen op een pachtovereenkomst te boren.

In het huidige federale pachtproces worden de percelen die de BLM voor pacht aanbiedt doorgaans door de olie- en gasbedrijven voorgedragen, of aan de BLM voorgesteld. Door een perceel voor te dragen geven de bedrijven te kennen een financieel belang in het land te hebben en zouden zij in theorie bereid moeten zijn een eerlijke prijs voor de pacht te betalen. Toch werd in het eerste kwartaal van 2015 25 procent van de federale leases in zeven westelijke staten verkocht voor $2 per acre, het minimumbod. Verder maken niet-concurrerend uitgegeven leases – waar minstens twee jaar lang geen bod op is uitgebracht – 40 procent uit van de BLM-leases die vandaag van kracht zijn. Dit grote aandeel van leases die voor het minimumbod van $2 per acre gaan, moet zowel beleidsmakers als belastingbetalers zorgen baren.

In veel gevallen zijn de bonusbiedingen op federale openbare gronden aanzienlijk hoger dan het minimumbod, hetgeen erop wijst dat de ondergrens kan en moet worden verhoogd. Het hoogste bod bij de meest recente leaseverkoop voor federale percelen in Colorado, gehouden in mei 2015, was bijvoorbeeld $ 10.100 per acre. Voor federale percelen in Montana was het hoogste bonusbod ook in een leaseverkoop in mei 2015 en bedroeg 825 dollar per acre. In Utah was het 500 dollar per acre. Zo lagen ook de gemiddelde bonusbiedingen per acre veel hoger dan het minimumbod bij de meest recente leaseverkopen in Wyoming, waar het gemiddelde bonusbod 21 dollar per acre bedroeg, en in Utah, met een gemiddeld bod van 19 dollar per acre. Ook de bonusbiedingen op land dat eigendom is van de staat lijken ver boven het minimumbod van de federale regering te liggen. Het hoogste bod in de meest recente leaseverkoop in Texas voor University Lands ging naar $6.503 per acre.

Volgens sommige deskundigen zou het minimaal aanvaardbare bod moeten worden verhoogd om rekening te houden met de zogenaamde optiewaarde van de hulpbron. De optiewaarde – de mogelijkheid om een beslissing uit te stellen tot er meer informatie beschikbaar is – is een concept dat reeds lang in de wetgeving inzake natuurlijke hulpbronnen is opgenomen om rekening te houden met de onzekerheid van de markten, de technologie, de milieukosten en de sociale kosten. Wanneer de federale overheid een huurovereenkomst verkoopt, verkoopt zij de toekomstige optie van de belastingbetaler om die hulpbronnen te ontwikkelen, zelfs als de huurovereenkomst op een later tijdstip winstgevender zou zijn. Wanneer de federale overheid bijvoorbeeld een perceel verpacht voor olie- en gasboringen, verkoopt zij ook de toekomstige mogelijkheid van het publiek om dat land op een andere manier en voor een ander doel te gebruiken. Daarom moet het minimumbod worden verhoogd om ervoor te zorgen dat de belastingbetaler een billijke vergoeding ontvangt voor het verlies van de mogelijkheid om deze hulpbronnen in de toekomst te exploiteren wanneer de omstandigheden gunstiger kunnen zijn of om het verlies van een waardevoller gebruik van het land te voorkomen. Evenzo kan worden betoogd dat de overheid geen niet-concurrerende pachtcontracten zou moeten uitgeven. Als de markt geen billijke prijs voor deze gronden vraagt, moet de overheid de optiewaarde ten volle benutten en de middelen van de belastingbetaler beheren voor een gunstiger tijdstip of gebruik.

Huurtarieven

Om het recht om te boren op een lease-overeenkomst te behouden, moet de lease-houder de federale overheid een jaarlijkse huursom betalen. De huidige huurtarieven zijn vastgesteld op $1,50 per acre voor de eerste vijf jaar van een huurcontract, en $2 per acre daarna. In haar aankondiging van de komende regelgeving inzake olie en gas vroeg de regering-Obama om input over de vraag hoe “olie- en gasbedrijven een grotere financiële stimulans kunnen krijgen om hun leases snel te ontwikkelen of ze op te geven”. Olie- en gasbedrijven zitten immers routinematig stil op niet-productieve leases, waardoor deze gebieden ontoegankelijk worden voor het Amerikaanse publiek, dat er eigenaar van is. Aan het einde van het fiscale jaar 2014 was meer dan 34,5 miljoen hectare federaal land verhuurd voor olie en gas, maar slechts ongeveer 12,7 miljoen van die hectare – minder dan 37 procent – produceerde daadwerkelijk olie of gas.

Het Texas General Land Office, dat het land beheert dat eigendom is van de staat ten behoeve van het openbaar onderwijs, heeft een stimulans gecreëerd voor het gebruik of het opgeven van leases op de schoolgronden van de staat door een gestaffeld huurtarief te gebruiken. In de eerste twee jaar van een pachtovereenkomst bedraagt het pachttarief $5 per acre. In het derde jaar van het huurcontract stijgt dat tarief tot 2500 dollar per acre om te stimuleren dat er wordt geboord of dat het huurcontract wordt teruggegeven aan de burgers van Texas. Pachtcontracten op federaal openbaar land hebben een looptijd van 10 jaar, maar de federale regering zou een soortgelijke aanpak als Texas kunnen volgen. CAP beveelt aan dat de federale overheid de pachtprijzen in het vierde of vijfde jaar van een pachtovereenkomst verhoogt om pachters ervan te weerhouden hun rechten om op openbare gronden te boren ongebruikt te laten.

In Texas vereisen olie- en gaspachtovereenkomsten op universiteitsgronden dat bedrijven de pachtgelden voor alle drie de jaren van de pachttermijn vooruitbetalen, zoals veel particuliere grondeigenaren dat ook doen. Dit weerhoudt olie- en gasmaatschappijen ervan pachtovereenkomsten te kopen om ze vervolgens, wanneer de markt verbetert, door te verkopen en zo de Amerikaanse belastingbetaler te ondermijnen. Om het afschrikkingseffect van een “betaalde” pacht te kunnen bewerkstelligen, moeten de huurprijzen echter hoog genoeg zijn om de waarde van de grond beter weer te geven. Een olie- en gasmaatschappij in New Mexico heeft betoogd dat de huur minstens 100 dollar per acre moet bedragen, waarbij zij opmerkte dat deze prijs bedrijven er niet van zou weerhouden op pachtcontracten te bieden. Dit bedrijf voert ook aan dat het vooraf betalen van de volledige huur het verwarrende en tijdrovende proces van het jaarlijks betalen van huurkosten elimineert.

Conclusie

Onder de huidige royaltytarieven, borgvereisten, minimumbiedingen en huurprijzen op openbare gronden – waarvan sommige al bijna een eeuw niet zijn bijgewerkt – ontvangen de Amerikaanse belastingbetalers en energieproducerende staten geen billijk rendement van de ontwikkeling van hun waardevolle hulpbronnen. Vanuit zakelijk oogpunt loopt de federale regering achter op staten en particuliere landeigenaren bij het verdedigen van de financiële belangen van hun aandeelhouders: Amerikaanse belastingbetalers. De aanstaande regelgeving over het federale olie- en gasleaseproces is een kritieke kans voor de regering-Obama om opnieuw te evalueren hoe openbare gronden worden geleasd en ervoor te zorgen dat het publiek een eerlijk en billijk deel van deze gedeelde hulpbronnen ontvangt.

Nicole Gentile is de directeur campagnes van het Public Lands Project bij het Center for American Progress.

De auteur wil Matt Lee-Ashley, Carl Chancellor, Anne Paisley, Emily Haynes en Alexis Evangelos bedanken voor hun bijdragen.