De erfenis van het Chinese hukou-systeem kan worden teruggevoerd tot het pre-dynastieke tijdperk, reeds in de 21e eeuw v. Chr. In zijn eerste vormen werd het gezinsregistratiesysteem hoofdzakelijk gebruikt voor belasting- en dienstplichtdoeleinden en om migratie te regelen. Twee vroege modellen van het hukou-systeem waren het xiangsui en het baojia systeem. Het xiangsui systeem, ingesteld onder de Westelijke Zhou Dynastie (circa 11e-8e eeuw v. Chr.) werd gebruikt als een methode om stedelijk en landelijk land te organiseren en te categoriseren. De functie van het baojia-systeem, gepropageerd door Heer Shang Yang in de 4e eeuw v. Chr., was het creëren van een systeem van verantwoording binnen groepen burgers: als één persoon binnen de groep de geldende strenge regels overtrad, leed iedereen in de groep daaronder. Deze structuur werd later gebruikt en uitgebreid tijdens de Qin Dynastie (221-207 v. Chr.) met het oog op belastingheffing, bevolkingscontrole en dienstplicht.
Volgens het Onderzoek van Hukou in Wenxian Tongkao gepubliceerd in 1317, was er tijdens de Zhou Dynastie een minister voor bevolkingsbeheer genaamd Simin (Chinees: 司民), die verantwoordelijk was voor het registreren van geboorten, sterfgevallen, emigraties en immigraties. De Rites van Zhou vermeldt dat drie kopieën van documenten op verschillende plaatsen werden bewaard. De administratieve divisies in de Zhou Dynastie waren een functie van de afstand tot de hoofdstad van de staat. De hoogste divisie die het dichtst bij de hoofdstad lag werd Dubi (Chinees: 都鄙) genoemd, de hoogste divisie in verder weg gelegen gebieden werd Xiang (Chinees: 鄉) en Sui (Chinees: 遂) genoemd. Families werden georganiseerd onder het Baojia systeem.
Guan Zhong, Eerste Minister van de Qi staat 7e eeuw BCE, legde verschillende belasting- en dienstplichtpolitiek op aan verschillende gebieden. Bovendien verbood Guan Zhong ook immigratie, emigratie en scheiding van families zonder toestemming. In het Boek van Heer Shang beschreef Shang Yang ook zijn beleid ter beperking van immigraties en emigraties.
Xiao He, de eerste kanselier van de Han-dynastie, voegde het hoofdstuk van Hu (Chinees: 户律, “Huishoudens Code”) toe als een van de negen basiswetten van Han (Chinees: 九章律), en stelde het hukou-systeem in als de basis van belastinginkomsten en dienstplicht.
De eerste formele codificatie van het hukou-systeem ontstond aan het eind van de Qing-dynastie (1644-1912) met de Huji-wet van 1911. Hoewel het verkeer onder deze wet nominaal vrij was, was registratie van personen bij de regering vereist, en het werd door de regering gebruikt om communistische krachten te achtervolgen en als basis voor belastingheffing voor de financiering van oorlogen. De wet breidde ook het baojia-systeem uit, en was bedoeld om een gevoel van stabiliteit te vestigen.
In de periode na de val van de Qing-dynastie werd China geregeerd door verschillende actoren, die elk een systeem van gezins- of persoonsidentificatie hanteerden. Tijdens de Japanse bezetting gebruikten de Japanners een systeem dat werd gebruikt om degenen die onder hun bewind vielen te identificeren en om hun oorlogsinspanningen te financieren. Ook de Kuomintang gebruikte het systeem om de activiteiten van hun tegenstanders, de Chinese Communistische Partij, in de gaten te houden, en de Chinese Communistische Partij gebruikte op haar beurt een systeem dat lianbao werd genoemd, waarbij gezinnen in groepen van vijf werden ingedeeld om het opsporen te vergemakkelijken en contrarevolutionairen te belemmeren.
1949-1978: Maoïstisch tijdperkEdit
Ten tijde van haar oprichting in 1949 was de Volksrepubliek China een sterk agrarisch land. Ongeveer 89% van de bevolking leefde op het platteland – ongeveer 484 miljoen mensen woonden op het platteland, tegen ongeveer 58 miljoen in de stad. Naarmate de industrialisatie echter toenam, trokken steeds meer plattelandsbewoners naar de stad op zoek naar betere economische kansen: tussen 1957 en 1960 nam de beroepsbevolking in de steden met 90,9% toe.
Een belangrijk doel van het door de centrale regering ingevoerde hukou-systeem was dus de stroom van middelen die uit de landbouwsector wegtrok, in de hand te houden. De instabiliteit en het hoge tempo van de verplaatsingen die de jaren na de oprichting van de natie kenmerkten, belemmerden het plan van de centrale regering voor de samenleving en de economie. Hoewel het hukou-systeem in zijn huidige vorm pas in 1958 officieel in het leven werd geroepen, werden de jaren voor de invoering ervan gekenmerkt door toenemende pogingen van de Chinese Communistische Partij om de controle over haar bevolking te doen gelden. In 1950 publiceerde de Minister van Openbare Veiligheid, Luo Reiqing, een verklaring waarin hij zijn visie uiteenzette over de invoering van het hukou-systeem in het nieuwe tijdperk. Tegen 1954 waren burgers op het platteland en in de steden geregistreerd bij de staat, en waren er al strenge regels voor de omzetting van de hukou-status ingevoerd. Om in aanmerking te komen, moesten de aanvragers papieren hebben waaruit bleek dat zij werk hadden, aan een universiteit waren toegelaten of directe familiebanden in de stad hadden. In maart van datzelfde jaar vaardigden het Ministerie van Binnenlandse Zaken en het Ministerie van Arbeid de gezamenlijke richtlijn uit voor de beheersing van de blinde toestroom van boeren naar de steden, waarin werd afgekondigd dat voortaan alle tewerkstelling van landarbeiders in stedelijke bedrijven volledig zou worden gecontroleerd door de plaatselijke arbeidsbureaus.
Op 9 januari 1958 werd de Hukou-registratieverordening van de Volksrepubliek China in de wet opgenomen. Deze verdeelde de bevolking in nongmin, met een agrarische hukou, en shimin, met een niet-agrarische hukou, en groepeerde alle burgers per plaats. Het belangrijkste verschil lag echter in het onderscheid tussen de agrarische en niet-agrarische hukou-status. Omdat de centrale regering voorrang gaf aan industrialisatie, waren de welvaartsprogramma’s van de staat, die gekoppeld waren aan de hukou-status, sterk in het voordeel van stadsbewoners; houders van een landbouwhukou hadden geen toegang tot deze voordelen en werden opgezadeld met een inferieur welvaartbeleid. Bovendien was de overdracht van de hukou-status zeer beperkt, met officiële quota’s van 0,15-0,2% per jaar en feitelijke omzettingspercentages van ongeveer 1,5%. In de daaropvolgende jaren werd het overheidstoezicht op het verkeer van personen uitgebreid. In 1964 werden grotere beperkingen opgelegd aan migratie naar grote steden, met name grote steden als Beijing en Shanghai, en in 1977 werden deze regels verder aangescherpt. Gedurende dit tijdperk werd het hukou-systeem gebruikt als een instrument van de geleide economie, om de centrale regering te helpen bij de uitvoering van haar plan voor de industrialisatie van de natie.
1978-heden: Post-MaoEdit
Vanaf de oprichting van de Volksrepubliek China tot aan de dood van voorzitter Mao in 1976 verscherpte de centrale regering haar controle over migratie, en tegen 1978 werd het binnenlands verkeer volledig door de regering gecontroleerd. Omdat het vrijwel onmogelijk was om “buiten het systeem” te leven, werden bijna alle verplaatsingen van mensen door de staat gesponsord.
Met het aan de macht komen van Deng Xiaoping in 1978 werden echter hervormingen in gang gezet die geleidelijk iets van de ongelijkheid tussen landbouwers en niet-landbouwers met een hukou begonnen weg te werken. De beperkingen op de verplaatsing van plattelandsgebieden naar kleinere steden zijn versoepeld, hoewel de migratie naar grote steden zoals Beijing en Tianjin nog steeds sterk gereguleerd is. De lokale overheden hebben ook meer autonomie gekregen bij het vaststellen van quota’s en criteria voor de omzetting van de hukou-status. Er is wetgeving uitgevaardigd die migrerende werknemers in staat stelt tijdelijke verblijfsvergunningen te verkrijgen, hoewel deze vergunningen hun geen toegang geven tot dezelfde voordelen als die waarover stadsbewoners beschikken. Omdat het nu echter veel praktischer is dan vroeger om buiten het systeem te leven, verwerft een aantal arbeidsmigranten geen tijdelijke verblijfsvergunning – vooral omdat ze niet over de middelen of concrete werkaanbiedingen beschikken om dat te doen – en lopen ze dus het risico om naar het platteland te moeten terugkeren. En in 2014 kondigde de centrale regering hervormingen aan die onder meer de scheiding tussen agrarische en niet-agrarische hukou-status opheffen.
Effect op plattelandsbevolkingEdit
Onder het hukou-systeem dat in 1958 door de centrale regering werd ingevoerd, kregen houders van de niet-agrarische hukou-status rantsoenkaarten voor dagelijkse levensbehoeften, waaronder voedsel en textiel, terwijl plattelandsbewoners gedwongen waren alles zelf te produceren. Terwijl de staat voorzag in huisvesting in de stad, moesten individuen hun eigen huizen bouwen. De staat investeerde in onderwijs, regelde werkgelegenheid en zorgde voor pensioenuitkeringen voor stadsbewoners, maar bood geen van deze diensten aan hun plattelandsbewoners. Deze verschillen hebben de plattelandsbevolking sterk benadeeld, en tragedies zoals de hongersnood van de Grote Sprong Voorwaarts hebben vooral de Chinese plattelandsbevolking geteisterd.
De hongersnood overlevenEdit
Tijdens de Grote Chinese Hongersnood van 1958 tot 1962 kon het hebben van een stedelijke versus een landelijke hukou het verschil betekenen tussen leven en dood. In deze periode werden bijna alle van de ongeveer 600 miljoen plattelandsbewoners met een hukou gecollectiviseerd in gemeenschappelijke dorpsboerderijen, waar hun landbouwopbrengst – na de staatsbelastingen – hun enige bron van voedsel zou zijn. Door de geïnstitutionaliseerde overdrijving van de produktiecijfers door de plaatselijke communistische leiders en de massale daling van de produktie, confisqueerden de staatsbelastingen in die jaren bijna al het voedsel in vele plattelandsgemeenschappen, wat leidde tot massale hongersnood en de dood van meer dan 65 miljoen Chinezen.
De 100 miljoen stedelijke hukou-bewoners werden echter gevoed door vaste voedselrantsoenen, vastgesteld door de centrale regering, die soms terugliepen tot een gemiddelde van 1500 calorieën per dag, maar die tijdens de hongersnood nog steeds overleving voor bijna allen mogelijk maakten. Naar schatting 95% of meer van alle sterfgevallen deden zich voor onder de hukou-houders op het platteland. Door de interne onderdrukking van het nieuws wisten veel stadsbewoners helemaal niet dat er op het platteland massale sterfgevallen plaatsvonden. Dit was van essentieel belang om georganiseerde oppositie tegen Mao’s beleid te voorkomen.
Post-1978Edit
Tijdens China’s overgang van staatssocialisme naar marktsocialisme (1978-2001) werkten migranten, voor het merendeel vrouwen, in nieuw gecreëerde export-verwerkende zones in de buitenwijken van de stad onder ondermaatse arbeidsomstandigheden. Er waren beperkingen op de mobiliteit van migrantenarbeiders, waardoor ze gedwongen werden een onzeker bestaan te leiden in slaapzalen van bedrijven of in sloppenwijken, waar ze blootstonden aan mishandeling.
Het effect van het hukou-systeem op migrantenarbeiders werd in de jaren tachtig steeds groter, nadat honderden miljoenen arbeiders uit staatsbedrijven en -coöperaties waren verdreven. Sinds de jaren tachtig leven naar schatting 200 miljoen Chinezen buiten hun officieel geregistreerde gebieden en komen zij veel minder in aanmerking voor onderwijs en overheidsdiensten, waardoor zij in veel opzichten leven in een toestand die vergelijkbaar is met die van illegale immigranten of met zwarten die in “blanke” gebieden leven onder Apartheid. De miljoenen boeren die hun land hebben verlaten, blijven gevangen in de marge van de stedelijke samenleving. Zij krijgen vaak de schuld van de stijgende criminaliteit en werkloosheid en onder druk van hun burgers hebben de stadsbesturen discriminerende regels opgelegd. De kinderen van landarbeiders (Chinees: 农民工; pinyin: nóngmín gōng) mogen zich bijvoorbeeld niet inschrijven in de stadsscholen, en moeten nu zelfs bij hun grootouders of andere familieleden wonen om in hun geboortestad naar school te kunnen gaan. Zij worden gewoonlijk de thuisblijvende kinderen genoemd. Volgens Chinese onderzoekers zijn er ongeveer 130 miljoen van dergelijke thuisblijvende kinderen, die zonder hun ouders leven.
Aangezien de landarbeiders hun arbeidskrachten leveren aan de stedelijke gebieden, die ook profiteren van de respectieve belastingen, terwijl hun gezinnen gebruik maken van openbare diensten op het platteland (b.v. scholen voor hun kinderen, gezondheidszorg voor de ouderen), leidt het systeem op het niveau van de openbare sector tot een welvaartsoverdracht naar de rijkere stedelijke regio’s vanuit de armere regio’s. Betalingen binnen het gezin van de leden in de werkende leeftijd aan hun familieleden op het platteland gaan dat tot op zekere hoogte tegen.
Arbeidsmigranten in de stedenEdit
Met de versoepeling van de migratiebeperkingen in de jaren tachtig kwam een grote toestroom van plattelandsbewoners op zoek naar betere kansen in de steden. Deze migrerende werknemers werden echter geconfronteerd met een aantal uitdagingen in hun streven naar financiële zekerheid. Stedelingen kregen voorrang op migranten als het op arbeidskansen aankwam, en als migrerende werknemers al een baan vonden, ging het meestal om functies met weinig groeipotentieel. Terwijl stedelijke arbeiders werden gesteund door arbeidsvoorwaarden en wetten die hen bevoordeelden ten opzichte van hun werkgevers in geval van geschillen, genoten houders van een hukou op het platteland niet van dergelijke substantiële bescherming. En omdat de prestaties van stadsambtenaren werden beoordeeld op basis van de welvaart van de lokale bevolking en de lokale economie, hadden ze weinig stimulans om de levenskwaliteit van arbeidsmigranten te verbeteren.
In 2008 nam de centrale regering de Arbeidscontractenwet aan, die gelijke toegang tot banen garandeerde, een minimumloon vaststelde en werkgevers verplichtte om voltijdse werknemers contracten met arbeidsvoorwaarden te geven. Uit een studie uit 2010 bleek echter dat werknemers op het platteland 40% minder verdienden dan stedelijke werknemers, en dat slechts 16% arbeidsvoorwaarden ontvangt. De arbeidsrechten van arbeidsmigranten worden ook vaak geschonden – zij werken buitensporig lang onder slechte omstandigheden, en worden fysiek en psychisch geïntimideerd.
Migrantenwerknemers worden ook onevenredig hard getroffen door achterstallig loon, dat ontstaat wanneer werkgevers werknemers niet op tijd of niet volledig betalen. Hoewel dit technisch onwettig is en er een gevangenisstraf van zeven jaar op staat, komen achterstallige lonen nog steeds voor en worden arbeidscontracten en pensioenen soms niet nageleefd. Uit een onderzoek dat eind jaren negentig werd uitgevoerd, bleek dat 46% van de arbeidsmigranten drie of meer maanden loon misliep, en dat sommige arbeiders al tien jaar geen loon meer hadden ontvangen. Gelukkig is het aantal achterstallige lonen de afgelopen decennia afgenomen, en uit een onderzoek dat tussen 2006 en 2009 werd uitgevoerd, bleek dat 8% van de arbeidsmigranten te maken had gehad met achterstallige lonen.
Kinderen van arbeidsmigrantenEdit
Na de dood van Mao in 1976 kwamen er economische hervormingen die een sterke stijging van de vraag op de arbeidsmarkt veroorzaakten. Plattelandsbewoners haastten zich om deze leegte op te vullen, maar zonder de steun van de op de hukou-status gebaseerde sociale overheidsprogramma’s, werden velen van hen gedwongen hun gezinnen achter te laten. De economische groei heeft in de loop der jaren een grote vraag naar arbeidskrachten in de steden in stand gehouden, die nog steeds wordt ingevuld door migrerende werknemers, en in 2000 bleek uit de Vijfde Nationale Bevolkingstelling dat 22,9 miljoen kinderen in de leeftijd van 0-14 jaar zonder een of beide ouders leefden. In 2010 was dat aantal gestegen tot 61 miljoen, wat overeenkomt met 37,7% van de kinderen op het platteland en 21,88% van alle Chinese kinderen. Deze kinderen worden meestal opgevangen door hun overgebleven ouder en/of grootouders, en hoewel 96% van de achtergebleven kinderen naar school gaat, staan zij bloot aan een aantal ontwikkelingsproblemen. Achtergebleven kinderen verzetten zich vaker tegen gezag en hebben problemen met de omgang met leeftijdgenoten; ze vertonen vaker ongezond gedrag, zoals niet ontbijten en roken, en hebben een grotere kans op het ontwikkelen van geestelijke gezondheidsproblemen, waaronder eenzaamheid en depressie. En hoewel achtergebleven kinderen door de ruimere financiële mogelijkheden van hun ouders meer academische kansen hebben, staan zij vaak ook onder grotere druk om academisch te presteren en zijn zij dus kwetsbaarder voor schoolgerelateerde stress.
Kinderen van landarbeiders die wel met hun ouders mee migreren, worden ook met uitdagingen geconfronteerd. Zonder een lokale, niet-agrarische hukou hebben migrantenkinderen slechts beperkte toegang tot de openbare sociale infrastructuur. De onderwijskansen van stedelijke studenten zijn bijvoorbeeld veel beter dan die van hun migranten tegenhangers. De centrale overheid hervormde het onderwijssysteem in 1986 en daarna nog eens in 1993, waarbij de lokale overheden meer autonomie kregen bij de regulering van hun onderwijssysteem. Beperkte ruimte en de wens om lokale belangen te beschermen brachten de lokale overheden er op hun beurt toe om geen migrantenkinderen in te schrijven in hun openbare scholen. Omdat de centrale overheid openbare scholen subsidieerde op basis van het inschrijvingspercentage van kinderen met lokale hukous, moesten migrantenkinderen bovendien meer schoolgeld betalen als ze naar school wilden. Bijgevolg kiezen veel migrantengezinnen ervoor hun kinderen naar privéscholen te sturen die zich specifiek op migranten richten. Om het inschrijvings- en schoolgeld te verlagen, moeten deze instellingen echter bezuinigen op andere uitgaven, waardoor de kwaliteit van het onderwijs daalt. De schoolvoorzieningen zijn vaak in slechte staat en veel leraren zijn niet gekwalificeerd.
In de daaropvolgende jaren heeft de centrale regering een aantal hervormingen doorgevoerd, maar met beperkt effect. In 2001 verklaarde de regering dat openbare scholen de belangrijkste vorm van onderwijs voor de kinderen van het land moesten zijn, maar zij specificeerde niet hoe zij de scholen financieel zou steunen bij het inschrijven van meer migrantenkinderen, wat resulteerde in weinig verandering. Evenzo riep de regering in 2003 op tot lagere schoolgelden voor migrantenkinderen, maar gaf zij opnieuw niet aan hoe zij de scholen zou helpen dit te betalen. En in 2006 creëerde de regering de Nieuwe Leerplichtwet, waarin gelijke rechten op onderwijs werden bevestigd en de verantwoordelijkheid voor het inschrijven van migrantenkinderen werd overgedragen aan de provinciale overheden. Ook dit heeft echter niet geleid tot een verbetering van het lot van migrantenkinderen. Studenten met een niet-lokale hukou moesten opgeblazen toelatingskosten van 3.000 tot 5.000 yuan betalen – op een gemiddeld jaarlijks gezinsinkomen van 10.000 yuan – en moeten het nationale toelatingsexamen voor het hoger onderwijs (Gaokao) afleggen in hun hukou-lokaliteit, waar het vaak moeilijker is om toegelaten te worden tot het hoger onderwijs. Sinds 2012 versoepelen sommige regio’s de eisen en staan ze sommige kinderen van migranten toe om in de regio’s college-examen te doen. In 2016 is het beleid in Guangdong het meest versoepeld. Een migrantenkind kan in Guangdong toelatingsexamen doen als het in de provincie drie jaar middelbaar onderwijs heeft gevolgd en als de ouder(s) een legale baan hebben en in de provincie drie jaar sociale verzekering hebben betaald.
De moeilijkheden waarmee migrantenkinderen te kampen hebben, leiden ertoe dat velen afhaken, en dit komt vooral voor in de middelbare schooljaren: in 2010 was slechts 30% van de migrantenkinderen ingeschreven in het middelbaar onderwijs. Migrantenkinderen hebben ook onevenredig vaak te kampen met geestelijke gezondheidsproblemen – 36% tegenover 22% bij hun plaatselijke hukou-tegenhangers – en 70% heeft last van schoolangst. Ze worden vaak gestigmatiseerd en gediscrimineerd op grond van hun verschillende kledingstijl en spreekwijze, en hebben moeite om met andere studenten om te gaan.
Gevolgen voor de ouderen op het plattelandEdit
Niet alleen heeft de massale uittocht van plattelandsbewoners van het platteland op zoek naar werk gevolgen gehad voor de kinderen van migrerende werknemers, maar ook voor de achtergebleven ouderen. Met de invoering van het één-kind-beleid in de jaren zeventig is de gemiddelde leeftijd in China omhoog geschoten: in 2000 was 82% van de migrerende werknemers tussen de 15 en 44 jaar oud. Dit heeft de traditionele gewoonte van kinderlijke vroomheid op losse schroeven gezet, en terwijl gepensioneerde stedelijke arbeiders worden ondersteund door pensioenprogramma’s van de overheid, zijn arbeiders op het platteland op zichzelf en hun familie aangewezen. De effecten van migratie op achtergebleven ouderen blijken niet eenduidig te zijn: terwijl ouders van migrantenkinderen er financieel vaak beter aan toe zijn en tevreden zijn met hun economische situatie, hebben zij ook de neiging om een lagere levenstevredenheid te rapporteren dan ouderen zonder migrantenkinderen. Net als de kinderen van migrantenarbeiders staan de ouders bekend om psychologische problemen zoals depressie en eenzaamheid, en degenen die voor hun kleinkinderen zorgen kunnen zich bezwaard voelen door deze verantwoordelijkheid.
HervormingEdit
In de afgelopen decennia, sinds de economische hervorming in 1978, heeft de staat van de Volksrepubliek China stappen ondernomen om het hukou-systeem te hervormen door een verscheidenheid aan hervormingsbeleid te implementeren. De periode 1979-1991 kan als de eerste hervormingsperiode worden beschouwd. In oktober 1984 vaardigde de staat een document uit met de naam “Een document over de kwestie van boeren die zich in steden vestigen”, op grond waarvan lokale overheden plattelandsmigranten moesten opnemen in hun stedelijke bevolking en plattelandsmigranten in staat moesten stellen zich in hun migrantensteden te laten registreren. In 1985 voerde de staat ook een beleid in met de naam “Voorlopige bepalingen inzake het beheer van de migrerende bevolking in steden”, dat migrerende plattelandsbewoners toestond in hun migrerende steden te blijven, zelfs als zij hun hukou-status niet hadden gewijzigd of niet naar hun oorspronkelijke woonplaats op het platteland waren teruggekeerd. In datzelfde jaar publiceerde de staat ook een document met de titel “Voorschriften inzake identiteitskaarten voor ingezetenen”, dat migranten van het platteland in staat stelde in steden te werken, zelfs als zij geen identiteitskaart met stedelijke status hadden. Dit beleid resulteerde echter niet alleen in een migratie van 30 miljoen mensen van het platteland naar de stad, maar ook in een fenomeen waarbij veel valse stedelijke identiteitskaarten werden verkocht aan migranten van het platteland om voordelen te behalen in de stad. Dit stimuleerde de staat dan ook om in 1989 een ander beleid in te voeren, “Een mededeling inzake de strikte beheersing van buitensporige groei van ‘verstedelijking'”, om de migratie van het platteland naar de stad te reguleren. In het kader van dit beleid werden plattelandsmigranten opnieuw gecontroleerd.
1992-2013 kan worden geïdentificeerd als de tweede hukou-hervormingsperiode. Er waren verschillende soorten hervormingen die door de staat werden doorgevoerd. Vanaf het einde van de jaren 1980 werd een “lan yin” of “blauwe stempel” hukou toegekend aan mensen die professionele vaardigheden bezaten en/of in staat waren om te investeren (ten minste 100 miljoen renminbi yuan) in specifieke steden (meestal de grote steden zoals Shanghai), waardoor ze in steden konden wonen en aanspraak konden maken op stedelijke sociale voorzieningen. Deze “blauwe stempel hukou” werd vervolgens in 1999 door vele andere grote steden (waaronder Nanjing, Tianjin, Guangzhou, en Shenzhen) ingevoerd. De tweede soort werd niet toegepast op grote steden, maar op bepaalde geselecteerde steden en kleine steden. In 1997 voerde de staat een beleid in waarbij stedelijke hukou’s werden toegekend aan plattelandsmigranten die een vaste baan hadden in hun nieuwe woonplaatsen in steden en kleine steden. Volgens twee overheidsdocumenten uit 1997, de “Proefregeling voor de hervorming van het Hukou-systeem in kleine steden” en de “Instructies voor de verbetering van het beheer van het Hukou-systeem op het platteland”, konden migrerende landarbeiders zich in bepaalde kleine steden laten registreren als permanente inwoners met gelijke toegang tot stedelijke privileges. Dit beleid werd vervolgens in 2012 officieel gemaakt met het staatsdocument “Notice on Actively Yet Prudently Pushing Forward the Reform of Hukou System Management”. Bovendien stond de staat in 1999 ook toe dat meer groepen mensen stedelijke hukou kregen, waaronder kinderen van wie de ouder(s) stedelijke hukou hadden, en ouderen van wie de kinderen stedelijke hukou hadden gekregen. De derde soort werd toegepast op de speciale economische zones en districten die speciaal voor economische groei waren opgericht (zoals Shenzhen). In 1992 stond de staat iedereen die in de speciale economische zones en districten woonde toe om twee hukous te dragen: hun oorspronkelijke hukou en een andere hukou die verband hield met hun werk in de speciale zones en districten. Dit beleid maakte het dus gemakkelijker voor plattelandsmigranten om toegang te krijgen tot verschillende stedelijke mogelijkheden in de speciale zones en districten. In 2003 publiceerde de staat echter de “Wet Administratieve Vergunningen”, die plattelandsmigranten terugstuurde naar hun oorspronkelijke verblijfplaats op het platteland. Onder dit beleid werden de levenskansen van plattelandsmigranten opnieuw bepaald door hun hukou-status.
De derde hervormingsperiode begon in 2014, waarin de staat in maart het “National New-type Urbanization Plan (2014-2020)” publiceerde en implementeerde om verschillende problemen aan te pakken die voortvloeien uit het snelle verstedelijkingsproces van China. Het plan beoogt bijvoorbeeld de kloof van 17,3% tussen stadsbewoners die in steden wonen maar geen stedelijke hukou dragen en stadsbewoners met stedelijke hukou in 2012 te verkleinen met 2% tegen 2020. Ondertussen is het plan ook bedoeld om mensen met een hukou op het platteland (van plattelandsmigranten tot stadsbewoners met een hukou op het platteland) tegen 2020 recht te geven op sociale voorzieningen, zoals onderwijs, sociale huisvesting en gezondheidszorg voor ten minste 90% (ongeveer 100 miljoen) van de migranten. In feite heeft de staat zich met dit plan ingespannen om zijn doelstellingen te bereiken. Zo heeft de staat veel achtergebleven kinderen het recht gegeven om naar stadsscholen te gaan, zodat ze herenigd kunnen worden met hun migrerende ouders op het platteland; ook heeft de staat veel migranten op het platteland een beroepsopleiding aangeboden. Bovendien publiceerde de regering in juli van hetzelfde jaar “Adviezen over de verdere bevordering van de hervorming van het Hukou-systeem” om de hukou-beperkingen in steden en kleine steden af te schaffen, de beperkingen in middelgrote steden geleidelijk op te heffen, de beperkingen in grote steden te versoepelen – maar de beperkingen in de zeer grote steden te handhaven. Volgens een aankondiging van het ministerie van Openbare Veiligheid heeft de staat in 2016 al aan ongeveer 28,9 miljoen plattelandsmigranten een stedelijke hukou verstrekt. Bovendien kondigde de lokale regering van Beijing in 2016 aan dat zij het officiële onderscheid tussen stedelijke hukou en niet-stedelijke hukou binnen Beijing zou afschaffen, wat betekent dat alle inwoners die in Beijing wonen, zouden worden geïdentificeerd als inwoners van Beijing, ongeacht hun oorspronkelijke hukou-status. Dat gezegd hebbende, voerde de regering van Peking in november 2017 een “opruimcampagne” uit die bedoeld was om miljoenen plattelandsmigranten terug te sturen naar hun oorspronkelijke plattelandsgebieden. Hoewel deze campagne door de lokale overheid werd geclaimd als een manier om zich te ontdoen van de onveilige structuren in Beijing, waar veel plattelandsmigranten (ten minste 8,2 miljoen in totaal) wonen, beschouwden sommigen het als een manier om “schoon schip te maken”, zoals het gebeurde kort na de brand van een onveilig gebouw in Beijing.
Het is in twijfel getrokken of de hierboven genoemde hervormingen van toepassing zijn op de meerderheid van de migranten van het platteland naar de stad. Veel hervormingsmaatregelen, vooral die uit de eerste en tweede periode, lijken te vereisen dat plattelandsmigranten over een soort kapitaal beschikken, hetzij menselijk kapitaal (zoals beroepsvaardigheden en titels), hetzij eigendomsgerelateerd kapitaal (zoals het vermogen om een huiseigenaar in de stad te worden), hetzij beide. Sommige wetenschappers noemen sommige hervormingsmaatregelen daarom ook een manier om de hukou te “verkopen”. Ondertussen beweren veel migranten dat hun gebrek aan sociale netwerken (een deel van wat “guan xi” wordt genoemd) – wat in zekere zin ook met rijkdom wordt geaccumuleerd – het voor hen ook moeilijker heeft gemaakt om een stabiele baan te vinden, laat staan een lucratieve baan. Als rijkdom dus een voorwaarde is om van een hukou op het platteland over te stappen op een hukou in de stad, kunnen veel migranten op het platteland die toegang inderdaad niet krijgen, omdat velen “ongeschoold” (omdat hun vaardigheden, zoals landbouw, niet als beroepsvaardigheden worden gecategoriseerd) en arm zijn. In sommige grote steden is het echter zo dat zelfs als een plattelandsmigrant over bepaalde beroepsvaardigheden beschikt, dit geen garantie is dat hij een stedelijk hukou krijgt. Deze situatie komt vooral aan het licht bij veel hoogopgeleide migranten. Ondanks hun opleidingsachtergrond zouden velen geen stedelijke hukou krijgen tenzij ze huiseigenaar worden. Gezien de hoge prijs van onroerend goed in veel grote steden (zoals Beijing, Shanghai en Guangzhou) zijn velen echter niet in staat om dat te doen, ook al bieden sommige steden migranten huisvestingssubsidies aan. Aangezien zij geen stedelijke hukou hebben, is het voor velen niet alleen moeilijk om een appartement te kopen – laat staan een huis te kopen – maar ook nadelig om een huurder te zijn. Door het gebrek aan huurcontrole in veel grote steden kan men, zelfs als men een kamer huurt – of zelden een appartement – geconfronteerd worden met de mogelijkheid dat men gevraagd wordt te vertrekken. Veel van deze opgeleide migrantenjongeren worden daarom ook wel “yi zu” genoemd, letterlijk “een groep mieren”, omdat velen geen eigen kamer hebben en met vele anderen in een piepklein kamertje moeten wonen.
Het is dus de moeite waard de vraag te stellen of het hukou-systeem al dan niet voldoende is verbeterd tot een meer op de mensen gericht systeem. In feite zijn veel grote steden nog steeds strikt in het toekennen van stedelijke hukou’s aan migranten op het platteland en in het gebruik van het hukou-systeem om te bepalen of iemand al dan niet in aanmerking komt voor sociale voorzieningen. Hoewel het “National New-type Urbanization Plan (2014-2020)” en de “Opinions on Further Promoting the Reform of the Hukou System” die in de derde hervormingsperiode ten uitvoer zijn gelegd, een meer mensgericht systeem beogen te creëren, beweren zij dat grotere steden andere hukou-registratiesystemen moeten hebben dan kleinere steden en gemeenten; en dat de hukou-regelgeving in grotere steden strenger zal blijven. De zeer grote steden (zoals Peking) trekken echter gewoonlijk de meeste migranten van het platteland aan, gezien de uitgebreide arbeidsmogelijkheden. In dit geval is het zo dat, hoewel de staat veel hervormingsbeleid actief heeft uitgevoerd, de hukou-verdeling tussen stad en platteland nog steeds functioneert en een verdelingssysteem van levenskansen vertegenwoordigt. Sommige deskundigen hebben dan ook betoogd dat de hukou-hervormingen het hukou-systeem inderdaad niet fundamenteel hebben veranderd, maar alleen de bevoegdheden van de hukou hebben gedecentraliseerd naar de lokale overheden; en dat het systeem nog steeds actief is en blijft bijdragen tot de ongelijkheid tussen stad en platteland in China. Ondertussen hebben anderen ook aangevoerd dat de hukou-hervormingen, door zich te concentreren op de steden, niet gericht zijn geweest op de armere regio’s, waar de bewoners vaak geen sociale voorzieningen als onderwijs en medische zorg krijgen aangeboden. Weer anderen lijken opgetogen en merken op dat sommige steden een voorwaarde hebben gesteld die meer migrerende ouders aanmoedigt hun kinderen mee te nemen. Kortom, de meerderheid van de migranten op het platteland wordt dus nog steeds grotendeels over het hoofd gezien vanwege hun gebrek aan stedelijke hukou, die vaak wordt gezien als startpunt voor het verkrijgen van toegang tot levenswelzijn.
Hukou-conversie vandaagEdit
De Floating Population Dynamic Monitoring Surveys, die sinds 2010 elk jaar worden uitgevoerd door de National Health and Family Planning Commission, hebben gemeld dat een aanzienlijk aantal migrerende werknemers in feite niet geïnteresseerd is in het omzetten van hun hukou-status. Hoewel de hervorming van het hukou-beleid in de loop der jaren geleidelijk is verlopen, zijn de belemmeringen voor de omzetting verlaagd. Veel plattelandsbewoners aarzelen echter om hun agrarische hukou-status op te geven. Als houders van een hukou op het platteland hebben zij eigendomsrechten die hun stedelijke tegenhangers niet hebben, waardoor zij land zowel voor landbouwproductie als voor persoonlijk gebruik kunnen gebruiken. En met de gestage uitbreiding van de steden is de waarde van grond in de buurt van steden aanzienlijk gestegen. Eigenaars van deze stukken land kunnen besluiten de landbouw op te geven ten gunste van het verhuren van hun huizen aan migrerende werknemers. Bovendien kunnen landeigenaren in de buurt van steden, gezien het voortschrijdende verstedelijkingsproces, verwachten dat de centrale overheid hun land in de toekomst voor een mooi bedrag zal kopen. Deze voordelen, gecombineerd met de algemene verbetering van het sociale welzijn op het platteland ten opzichte van dat in de steden, hebben veel plattelandsbewoners doen aarzelen om hun hukou-status om te zetten.