State budgets are in trouble due to the Covid-19 pandemic, with tax revenues in freefall and steep increases in spending on unemployment insurance, social-welfare programs, and emergency services. Dat betekent budgettaire problemen voor scholen, aangezien staten ongeveer de helft van alle openbare schoolfinanciering in het land voor hun rekening nemen.
Hoe zou bezuinigen op de onderwijsuitgaven van de staat de prestaties van studenten kunnen beïnvloeden? We kunnen iets leren over wat ons te wachten staat door te kijken naar de onderwijsuitgaven en de resultaten van leerlingen na de Grote Recessie, die eind 2007 begon en eindigde in juni 2009. De jaren onmiddellijk na die periode kenden de grootste en meest aanhoudende daling van de nationale uitgaven per leerling in meer dan een eeuw. In het hele land daalden de uitgaven gemiddeld met ongeveer 7 procent, in zeven staten met meer dan 10 procent en in twee staten met meer dan 20 procent. Alleen al de omvang van deze historische episode stelt ons in staat om te onderzoeken of grootschalige en aanhoudende bezuinigingen op het onderwijs schadelijk zijn voor leerlingen in het algemeen en arme kinderen in het bijzonder.
We kijken naar de testscores en het aantal eerstejaarsstudenten van elke staat van 2002 tot 2017 om die resultaten te vergelijken voor en na de bezuinigingen die door de recessie zijn veroorzaakt. Om de causale effecten van de bezuinigingen te begrijpen, maken we gebruik van het feit dat de recessie niet in alle staten dezelfde invloed had op de onderwijsuitgaven. De uitgaven daalden sterker in staten waar de scholen vóór de recessie meer afhankelijk waren van overheidsmiddelen. Toch hadden die staten tijdens de recessie niet vaker te kampen met hoge werkloosheids- of armoedecijfers. Dit stelt ons in staat om de effecten van de door de recessie veroorzaakte bezuinigingen op de schooluitgaven te scheiden van de bredere effecten van de recessie zelf.
Wij vinden dat geld er over het geheel genomen toe doet. Gemiddeld verlaagt een verlaging van de uitgaven per leerling met 1.000 dollar de gemiddelde testscores voor wiskunde en lezen met 3,9 procent van een standaardafwijking en vergroot dit het scoreverschil tussen zwarte en blanke leerlingen met ongeveer 6 procent. Een verlaging met 1.000 dollar verlaagt ook het percentage studenten dat naar de universiteit gaat met ongeveer 2,6 procent. De daling van de testscores en van het aantal studenten dat naar de universiteit ging, volgde de door de recessie veroorzaakte daling van de uitgaven per leerling en nam niet af toen de economie zich herstelde – een verder bewijs dat de daling eerder het gevolg is van veranderingen in de uitgaven dan van andere effecten van de recessie.
Tracing the Impact of State Budgets
De relatie tussen onderwijsuitgaven en leerresultaten is al decennialang onderwerp van discussie. In de zoektocht naar een oorzaak van de hardnekkige kloof in leerprestaties tussen rijke en arme leerlingen, worden begrotingsverschillen vaak genoemd. Pleitbezorgers van arme leerlingen hebben dit argument gebruikt om formules voor schoolfinanciering die uitgingen van lokaal geld om te gooien ten gunste van financieringsmechanismen op staatsniveau, op basis van de veronderstelling dat overheidsfinanciering meer geld naar gemeenschappen met lage inkomens zou leiden en de uitgaven per leerling op een billijk niveau zou brengen.
Deze stap bracht de schooluitgaven in sommige arme gemeenschappen op één lijn met die van rijkere districten, en het heeft bijgedragen aan betere resultaten voor studenten, zoals hogere slaagpercentages op de middelbare school en volwassen lonen (zie “Boosting Educational Attainment and Adult Earnings,” onderzoek, herfst 2015). Maar het heeft de onderwijsbegrotingen ook kwetsbaarder gemaakt voor algemene economische omstandigheden. De door de staat geïnde inkomsten zijn grotendeels gebaseerd op inkomsten- en verkoopbelastingen, die gevoeliger zijn voor marktschommelingen dan federale inkomsten of lokale onroerendgoedbelastinginkomsten. Bovendien moet meer dan de helft van alle Amerikaanse staten elk jaar hun begroting in evenwicht brengen. Dit betekent dat wanneer meer inwoners in aanmerking komen voor door de staat gefinancierde bijstand zoals Medicaid, het onderwijs een kleiner deel van de begroting kan krijgen.
Deze dynamiek was duidelijk tijdens de Grote Recessie, toen het reële inkomen vóór belastingen met bijna 7 procent daalde en de nationale consumptie als percentage van het bruto binnenlands product met 6 procentpunten daalde. Dit leidde tot een historische daling van de uitgaven per leerling, die samenviel met de eerste landelijke dalingen van de testscores in meer dan 50 jaar, evenals met een kleiner aantal nieuwkomers op de universiteit (zie figuur 1).
Deze gelijktijdige trends zijn zeer suggestief, maar ze weerspiegelen mogelijk geen oorzakelijk verband. Een bijzonder punt van zorg is dat de daling van de resultaten te wijten is aan veranderingen in de economische omstandigheden van gezinnen als gevolg van de recessie, en niet aan verlagingen van de schooluitgaven. Onze analyse hieronder is erop gericht het effect van de door de recessie veroorzaakte daling van de schooluitgaven te scheiden van het effect van de recessie zelf.
Data
We koppelen informatie uit verschillende gegevensbronnen. Gegevens over schoolfinanciering zijn afkomstig van de Annual Survey of School System Finances van het U.S. Census Bureau, dat financiële gegevens bevat voor alle 13.500 openbare schooldistricten in de Verenigde Staten. Gemiddeld gaat ongeveer 85 procent van alle uitgaven voor K-12 onderwijs naar lopende uitgaven – uitgaven voor onderwijs en ondersteunende diensten die dat jaar worden geleverd. Ongeveer 10 procent gaat naar kapitaaluitgaven, waaronder bouw, grond en uitrusting. De salarissen en uitkeringen van werknemers vormen de grootste afzonderlijke begrotingspost, goed voor 67 procent van de totale uitgaven.
De inkomstenbronnen voor de uitgaven voor openbaar onderwijs verschillen aanzienlijk per staat, met verschillende mixen van staats-, lokale en federale inkomsten. Tussen 2002 en 2017 was ongeveer 48,7 procent van de schoolinkomsten in het hele land afkomstig van staatsfinanciering, 41,7 procent was afkomstig van lokale bronnen, en 9,5 procent was afkomstig van federale financiering. Deze percentages verschillen dramatisch van staat tot staat: het aandeel van de financiering dat afkomstig is van staatsbronnen varieert van 32 procent in Nebraska tot 85 procent in Hawaï.
Testscoregegevens zijn afkomstig van de National Assessment of Educational Progress, ook bekend als de “Nation’s Report Card”, een test die elke twee jaar wordt gegeven aan een representatieve steekproef van studenten in het hele land. Voor onze analyse maken we gebruik van openbaar beschikbare gemiddelde scores voor lezen en wiskunde voor de hele staat, waarbij we ons richten op de resultaten voor leerlingen van openbare scholen in groep 4 en 8. Deze scores zijn gebaseerd op de testresultaten van 4,3 miljoen individuele studenten uit 11.477 schooldistricten tussen 2002 en 2017.
Onze gegevens over college-going zijn afkomstig van het Integrated Postsecondary Education Data System, gebaseerd op enquêtes die zijn ingediend door postsecundaire instellingen. Instellingen rapporteren over het aantal eerstejaarsstudenten uit elke staat in elk jaar. Wij gebruiken deze rapporten om het aantal eerstejaarsstudenten uit elke staat in elk jaar te tellen. Om het aantal eerstejaarsstudenten in deze jaren te berekenen, verkrijgen wij van het U.S. Census Bureau bevolkingscijfers per leeftijd in elke staat in elk jaar. Onze maatstaf voor het aantal ingeschrevenen is het aantal eerstejaarsstudenten gedeeld door het gemiddelde van het aantal 17-jarigen en 18-jarigen in de staat in het jaar voor de inschrijving. We gebruiken aanvullende gegevens over postsecundaire instellingen om de percentages te berekenen per schooltype, zoals twee- en vierjarige scholen.
We nemen ook percentages armoede, werkgelegenheid en werkloosheid, gemiddelde lonen, en gemiddelde woningwaarden als aanvullende variabelen in aanmerking. Deze gegevens zijn afkomstig van verschillende bronnen, waaronder het United States Census Bureau Small Area Income and Poverty Estimates, het Bureau of Labor Statistics, en Zillow. Informatie over de personeelsbezetting van schooldistricten en de inschrijving van leerlingen is afkomstig van het National Center for Education Statistics.
Method
Om het effect van de hoogte van de schooluitgaven op de resultaten van leerlingen te bepalen, moeten we het effect van de door de recessie veroorzaakte daling van de uitgaven los zien van het effect van de recessie zelf. We doen dit door te kijken naar staten die voor de recessie sterk afhankelijk waren van overheidsfinanciering voor lokale onderwijsbegrotingen. In die staten was de kans groter dat de schooluitgaven daalden om redenen die niets te maken hadden met de intensiteit van de recessie in de staat of met andere beleidsveranderingen die zich op dat moment voordeden. Dit basispatroon geldt om twee verwante, maar verschillende redenen.
Ten eerste, naarmate de arbeidsmarkt verslechterde, steeg de vraag naar door de staat gefinancierde diensten, zoals werkloosheidsverzekering en Medicaid. Om deze extra kosten te dekken, sneden veel staten in hun onderwijsbudgetten – een verdringingseffect. Vóór de Grote Recessie besteedden staten ongeveer 27 procent van hun budget aan K-12 onderwijs. Na 2009 daalde dat tot gemiddeld ongeveer 23 procent, waar het tot 2015 bleef. Terugkijkend zien we een vergelijkbaar patroon tijdens de recessie in het begin van de jaren 2000, toen het aandeel van de overheidsuitgaven dat naar K-12 scholen ging, daalde van ongeveer 29 procent naar ongeveer 27 procent. Dit suggereert dat, zelfs als de staatsinkomsten tijdens de recessie onveranderd zouden blijven, staten die meer afhankelijk zijn van staatsbelastingen voor de financiering van K-12-scholen meer kans zouden maken op bezuinigingen op de onderwijsbegroting.
De tweede reden houdt verband met de belastinggrondslag voor staatsfinanciering. In het algemeen zijn de belastingen in de staat gevoeliger voor de economische omstandigheden dan de lokale belastingen. Staatsbelastingen zijn meestal afkomstig van de inkomsten- en omzetbelasting, die rechtstreeks gekoppeld zijn aan de lonen en uitgaven van de inwoners. De lokale belastingen zijn daarentegen hoofdzakelijk afkomstig van onroerendgoedbelastingen, die stabieler zijn, zelfs wanneer de marktwaarde daalt. De grotere gevoeligheid van de staatsbelastingen voor de conjunctuurcyclus suggereert dat, zelfs als er geen verdringingseffect zou zijn, staten die meer afhankelijk zijn van staatsbelastingen voor de financiering van K-12 scholen, te maken zouden krijgen met grotere bezuinigingen op hun onderwijsbegroting. Wij noemen dit het inkomenseffect.
Verschillende staten zijn in verschillende mate kwetsbaar voor deze effecten (zie figuur 2). Een voorbeeld van een zeer kwetsbare staat is Hawaï. In 2008 ontvingen de scholen in Hawaï 85% van hun financiering van de staat, en 75% van de staatsinkomsten waren afkomstig van inkomsten- of omzetbelastingen. De onderwijsuitgaven waren dus zeer gevoelig voor zowel het verdringingseffect als het inkomenseffect. De schooluitgaven in een staat als Illinois zijn daarentegen minder kwetsbaar. In 2008 ontvingen de scholen in Illinois slechts 33% van hun financiering van de staat. Daardoor waren de lokale schoolbudgetten gemiddeld veel minder conjunctuurgevoelig.
Terwijl de totale schooluitgaven na het uitbreken van de recessie daalden, daalden de inkomsten uit staatsbelastingen het sterkst via zowel het verdringingseffect als de inkomstenkanalen. Dit betekent dat staten die in 2008 meer afhankelijk waren van overheidsinkomsten voor de financiering van het openbaar onderwijs als gevolg van de bijzonderheden van hun formules voor de financiering van scholen, tijdens de recessie met grotere dalingen van de schooluitgaven werden geconfronteerd.
In onze hoofdanalyse vergelijken we de veranderingen in de resultaten na de recessie tussen staten die meer of minder afhankelijk waren van overheidsinkomsten en daardoor grotere of kleinere dalingen van de schooluitgaven kenden. Om onze aanpak te illustreren, beschouwen we in figuur 3 staten als “afhankelijker” als de staatsinkomsten in 2008 48% of meer van hun uitgaven voor K-12-onderwijs uitmaakten. Vervolgens gaan we na hoe de uitgaven per leerling in die staten na 2008 gemiddeld veranderden ten opzichte van de eigen tendens van de schooluitgaven in elke staat vóór de recessie. Vervolgens voeren we dezelfde analyse uit in “minder afhankelijke” staten. Figuur 3a toont het verschil in deze veranderingen in uitgaven per leerling tussen de twee groepen. De neerwaartse trend na 2009 bevestigt dat staten die meer afhankelijk waren van overheidsinkomsten om het openbaar onderwijs te financieren, na de recessie grotere dalingen van de schooluitgaven zagen.
We gebruiken vervolgens dezelfde groepering van staten en methode om veranderingen in de gemiddelde testscores van leerlingen (zie figuur 3b) en de waarschijnlijkheid van inschrijving op de universiteit (zie figuur 3c) te vergelijken. Als de schooluitgaven van invloed zijn op de resultaten, zou de trend in de uitgaven moeten overeenkomen met de trend in de testscores en de kans om te gaan studeren. Dit is wat wij vinden.
Onze hoofdanalyse maakt gebruik van dezelfde basislogica. Wij bestuderen de relatie tussen de afhankelijkheid van overheidsfinanciering, de veranderingen in de schooluitgaven na de recessie en de prestaties van de leerlingen in de verschillende staten. We voorspellen hoeveel de schooluitgaven van een staat naar verwachting zullen veranderen op basis van zijn eerdere afhankelijkheid van overheidsfinanciering en bestuderen de effecten van die voorspelde veranderingen op de resultaten van leerlingen. We vinden geen bewijs voor een verband tussen de afhankelijkheid van overheidsfinanciering en de ernst van een recessie. Dit vermindert de bezorgdheid dat de resultaten in deze staten zouden zijn verslechterd om andere redenen dan een daling van de schoolfinanciering. Toch corrigeren we voor gedetailleerde metingen van de economische omstandigheden in de staten wanneer we de effecten van veranderingen in de schooluitgaven op de resultaten van leerlingen schatten.
Resultaten
We vinden dat een daling van de uitgaven per leerling met 1.000 dollar als gevolg van de recessie leidde tot een daling van de testscores van leerlingen met ongeveer 3,9 procent van een standaarddeviatie, of ongeveer 1,6 percentielpunten. Die verlaging met 1.000 dollar leidde ook tot een daling van het percentage eerstejaarsstudenten dat naar de universiteit gaat met ongeveer 1,2 procentpunt, een verandering van 2,6 procent. Om beter te begrijpen hoe deze trends speelden, schatten we de mate waarin verschillende begrotingsposten krompen in reactie op door de recessie veroorzaakte dalingen.
Over het algemeen reageerden schooldistricten op de daling van de financiering tijdens het recessietijdperk door het grootste percentage te snijden in hun kapitaalbudgetten. Kapitaalkosten maken ongeveer 10 procent uit van de districtsbudgetten, maar zijn goed voor maar liefst 47 procent van de budgetverlagingen. Door meer te bezuinigen op kapitaal, hebben de staten wellicht aanzienlijk minder kunnen bezuinigen op de belangrijkste operationele uitgaven, zoals de salarissen en uitkeringen van leraren. De lopende bedrijfskosten maken 85 procent uit van de totale uitgaven, maar slechts ongeveer 51 procent van de bezuinigingen.
Desondanks hebben de districten nog steeds aanzienlijk bezuinigd op de uitgaven voor onderwijs. Voor elke dollar aan bezuinigingen vonden we dat districten de uitgaven voor onderwijs gemiddeld met 0,45 dollar verminderden. Verlagingen van de salariskosten voor onderwijzend personeel zijn goed voor ongeveer de helft van dat bedrag, terwijl verminderde uitkeringen het grootste deel van de rest uitmaken.
Districten sneden hun uitgaven aan salaris over de hele linie, met name gericht op het begeleidingsbureau. We kijken naar het totale aantal personeelsleden en vinden dat een daling van de uitgaven met 1.000 dollar gemiddeld gepaard ging met het inhuren van 3,7 procent minder leraren, 5,3 procent minder onderwijsassistenten, 3,3 procent minder bibliotheekmedewerkers en 12 procent minder begeleidingsadviseurs. Dit leidde tot ruwweg 0,3 leerlingen meer per leraar en 80 leerlingen meer per begeleidingsadviseur.
We kijken ook naar hoe bezuinigingen op de overheidsfinanciering voor onderwijs van invloed waren op gekleurde leerlingen en leerlingen uit gezinnen met een laag inkomen. We meten eerst de relatie tussen het armoedecijfer van een district in 2007, voordat de recessie begon, en de testscores van leerlingen. Gemiddeld vinden we dat een district waar 30 procent van de leerlingen afkomstig is uit gezinnen met een laag inkomen, gemiddelde testscores heeft die één standaarddeviatie lager zijn dan een district in dezelfde staat waar geen armoede heerst. Vervolgens kijken we hoe de relatie tussen armoedepercentages in districten en testscores verandert als de uitgaven dalen. Uit onze resultaten blijkt dat wanneer de uitgaven per leerling met 1.000 dollar dalen, het verschil in testscores met ongeveer 12% van een standaardafwijking toeneemt. Kortom, de prestatieverliezen als gevolg van de recessieve bezuinigingen op de uitgaven voor openbare scholen werden onevenredig sterk gevoeld door leerlingen in districten met veel armoede.
Bij het onderzoeken van de effecten op leerlingen naar ras, vinden we negatieve effecten van bezuinigingen op de uitgaven voor zowel blanke als zwarte leerlingen, en kleine en inconsistente effecten voor Latijns-Amerikaanse leerlingen. De effecten zijn het grootst voor zwarte leerlingen, wat erop wijst dat de bezuinigingen de verschillen in testscores tussen zwart en wit hebben vergroot. Om dit direct te testen, beperken we onze analyse tot staten met voldoende zwarte en witte leerlingen om hun testscores openbaar te maken, en berekenen we de testscorekloof in elke staat voor elk jaar. We vinden dat een bezuiniging van 1000 dollar de kloof in gemiddelde testscores tussen zwarte en blanke studenten met ongeveer 6% zou vergroten.
Ten slotte onderzoeken we hoe de bezuinigingen in de recessie van invloed waren op het soort hogescholen dat studenten bezoeken, waarbij we ons richten op eerstejaarsstudenten. De daling van de inschrijvingen op hogescholen als gevolg van de bezuinigingen op de recessie werd grotendeels veroorzaakt door tweejarige scholen. Een daling van de uitgaven per leerling met 1.000 dollar verminderde de inschrijvingsgraad voor eerstejaarsstudenten aan tweejarige hogescholen met 5,9 procent, terwijl die aan vierjarige hogescholen met een statistisch onbelangrijke 1,2 procent daalde. Aan openbare hogescholen daalde de inschrijving met 4%, terwijl aan particuliere hogescholen een kleine (en statistisch niet significante) stijging van 1,7% werd genoteerd. We hebben ook gekeken naar scholen die als instellingen voor minderheden worden geclassificeerd, waaronder historisch zwarte hogescholen en universiteiten, tribale hogescholen en universiteiten, en scholen die grote aantallen Hispanic of Aziatische studenten inschrijven. Deze instellingen kenden een relatieve daling van 10%, hoewel deze schattingen meestal onnauwkeurig zijn en statistisch niet significant. Over het geheel genomen suggereren deze patronen dat de daling van de college-inschrijvingen als gevolg van de bezuinigingen een daling weerspiegelt van de inschrijvingen bij minder selectieve en minderheidsinstellingen.
Aangezien deze effecten op de college-inschrijvingen worden aangedreven door openbare instellingen, kan men zich afvragen of onze resultaten een collegegeldeffect weerspiegelen. Als de staten met de grootste bezuinigingen in de recessie ook het collegegeld zouden verhogen, zou dat een gedeeltelijke verklaring kunnen zijn voor onze resultaten met betrekking tot collegegeld. Om deze mogelijkheid te onderzoeken, hebben we de federale gegevens over de financiën van het hoger onderwijs in de staten, de collegegelden en de ontvangsten uit financiële steun en Pell-beurzen bekeken. We hebben vastgesteld dat veranderingen in de uitgaven per leerling als gevolg van de recessie geen verband houden met de collegegelden, het in-state collegegeld, de Pell-beurzen of het collegegeld voor privé-scholen in de staten. Kortom, we vinden geen bewijs dat onze effecten op het aantal studenten dat naar de universiteit gaat, worden aangedreven door een collegegeldeffect.
Besparingen op uitgaven zijn van belang
Al sinds 1966, toen het Coleman-rapport voor het eerst de vraag opwierp, hebben beleidsmakers en academici gedebatteerd over de vraag of de uitgaven voor openbare scholen van belang zijn voor de resultaten van studenten. Er is een groeiende consensus dat geld ertoe kan doen. Maar tot nu toe is nog niet onderzocht hoe scholen reageren op grote bezuinigingen en hoe bezuinigingen de resultaten van leerlingen beïnvloeden. Onze resultaten bevestigen dat geld ertoe doet in het onderwijs en leveren nieuw bewijs dat bezuinigingen op schooluitgaven er ook toe doen.
We laten zien dat afnemende overheidssteun en daaropvolgende bezuinigingen op lokale schoolbudgetten de vooruitgang van leerlingen kunnen vertragen met mogelijk blijvende gevolgen. Ten eerste hebben de bezuinigingen die volgden op de Grote Recessie een einde gemaakt aan een vijf decennia lange stijging van de testscores voor lezen en wiskunde, waarmee een begin werd gemaakt met wat sommigen een “verloren decennium” hebben genoemd in termen van prestaties van leerlingen. Ten tweede werden deze bezuinigingen ook in verband gebracht met een lager collegebezoek onder studenten die op het punt stonden eerstejaarsstudenten te worden, waardoor het momentum van sommige studenten mogelijk werd ondermijnd op een kritiek moment van de overgang van K-12 naar hoger onderwijs. Deze gevolgen zijn duidelijk ondanks de Amerikaanse wet op herstel en herinvestering van 2009, een stimuleringsprogramma dat de bezuinigingen op onderwijsuitgaven gedeeltelijk compenseerde. De middelen waren onvoldoende om de verliezen volledig te compenseren, hoewel ze waarschijnlijk hebben geholpen om de ernst van de bezuinigingen in de jaren onmiddellijk na de recessie te verminderen.
Meer dan tien jaar later zijn sommige van de bezuinigingen op onderwijsuitgaven die verband houden met de Grote Recessie, nog steeds niet volledig hersteld. In het tijdperk van de pandemie, nu we geconfronteerd worden met een nieuwe dreigende recessie en krappe staatsbegrotingen, lijken de komende jaren waarschijnlijk verdere bezuinigingen in te houden. Federale stimuleringsfinanciering kan nodig zijn om soortgelijke nadelige effecten op de prestaties van leerlingen te helpen voorkomen.
Daarnaast, gezien het feit dat de gevolgen van het snijden in overheidsuitgaven voor onderwijs langdurig zijn, zullen staten die geconfronteerd worden met een reeks moeilijke financiële beslissingen misschien prioriteit willen geven aan het herstellen van de onderwijsbegrotingen zo snel mogelijk na het herstel. Hoewel de gevolgen van de moeilijke economische tijden voor het openbaar onderwijs nog jaren voelbaar kunnen zijn, kunnen de gevolgen voor de leerlingen tot een minimum worden beperkt door het onderwijs zo veel mogelijk te blijven steunen.
C. Kirabo Jackson is hoogleraar menselijke ontwikkeling en sociaal beleid aan de Northwestern University, waar Cora Wigger een promovendus is. Heyu Xiong is assistent-professor aan de Case Western Reserve University. Dit artikel is een bewerking van een studie getiteld “Do School Spending Cuts Matter? Evidence from The Great Recession”, die binnenkort verschijnt in het American Economic Journal: Economic Policy.