Alle gemeenten in New Hampshire zijn bekend met regelgeving op het gebied van landgebruik. Zelfs de kleinste steden worden geconfronteerd met vraagstukken op het gebied van groei, ontwikkeling, verenigbaarheid van toepassingen, behoud van hulpbronnen en de behoefte aan infrastructuur. Gemeenten hebben een aantal beproefde instrumenten tot hun beschikking om deze vragen aan te pakken, waaronder het masterplan, de beoordeling van verkavelingen en bouwplannen, speciale uitzonderingen en variaties, om er een paar te noemen. Een optie die lokale ambtenaren misschien minder goed kennen, is de “voorwaardelijke gebruiksvergunning”, soms ook wel een speciale gebruiksvergunning genoemd. Deze vergunningen zijn nuttig maar kunnen ook verwarrend zijn, en die verwarring kan een gemeente op een dwaalspoor brengen. Wat zijn vergunningen voor voorwaardelijk gebruik, precies, en hoe wordt een gemeente verondersteld ze te gebruiken?
Q. Wat is een voorwaardelijke gebruiksvergunning?
A. Een voorwaardelijke gebruiksvergunning is een instrument dat door gemeenten wordt gebruikt om “innovatieve controles op landgebruik” uit te voeren die zijn aangenomen op grond van RSA 674:21.
Landgebruiksactiviteiten kunnen worden onderverdeeld in drie categorieën: (1) “toegestaan” gebruik dat in bepaalde gebieden is toegestaan zonder dat daarvoor een speciale vergunning nodig is (zoals een eengezinswoning in een woonzone); (2) verboden gebruik dat in bepaalde gebieden niet is toegestaan; en (3) de middenweg van gebruik dat gunstig kan zijn, maar problemen kan veroorzaken als het niet goed wordt gecontroleerd. Voorbeelden van toepassingen in het middengebied zijn onder meer de bouw in waterrijke gebieden of bufferzones voor waterrijke gebieden, de locatie van telecommunicatiefaciliteiten of geclusterde woonwijken. Door er bepaalde voorwaarden aan te verbinden en een aparte goedkeuringsprocedure voor vergunningen te vereisen, kan de gemeente het gebruik van onroerend goed toestaan op manieren die de gemeenschap ten goede komen en toch de potentiële risico’s in de hand houden.
Q. Welke bevoegdheid hebben gemeenten om vergunningen voor voorwaardelijk gebruik te eisen?
A. Als onderdeel van de toekenning van bestemmingsplanbevoegdheid heeft de staat de gemeenten de bevoegdheid gegeven om innovatieve controles op het landgebruik vast te stellen met het oog op de bevordering van de gezondheid, de veiligheid of het algemeen welzijn van de gemeenschap. RSA 674:16, I en II. Innovatieve maatregelen inzake landgebruik kunnen worden vereist wanneer zij door het masterplan van de gemeente worden ondersteund. RSA 674:21, II.
Innovatieve controles op landgebruik kunnen onder meer bestaan uit:
- – stimulansen voor timing;
- – gefaseerde ontwikkeling;
- – stimulans voor intensiteit en gebruik;
- – overdracht van dichtheid en ontwikkelingsrechten;
- – geplande eenheidsontwikkeling;
- – clusterontwikkeling;
- – impact zoning;
- – prestatienormen;
- – flexibele en discretionaire zonering;
- – zonering op basis van milieukenmerken;
- inschrijvingszonering;
- – normen voor bijbehorende wooneenheden;
- – impactvergoedingen;en
- – dorpsplan alternatieve verkavelingen.
–
De wet machtigt gemeenten specifiek om deze controles te beheren door voorwaardelijke of speciale gebruiksvergunningen te verlenen. RSA 674:21, II. Er kunnen echter vragen rijzen, omdat de wet niet definieert wat deze vergunningen zijn of beschrijft hoe ze moeten werken.
Q. Wanneer kan een gemeente een voorwaardelijke gebruiksvergunning eisen?
A. Om een verordening te kunnen vaststellen die vergunningen voor voorwaardelijk gebruik vereist, moet de gemeente een masterplan en een planningsraad hebben. Als deze twee zaken voorhanden zijn, kan een vergunning voor voorwaardelijk gebruik worden gebruikt om een van de innovatieve methoden voor de beheersing van landgebruik in RSA 672:21 toe te passen, en, op basis van de wijze waarop de wet is geschreven, voor elk ander onderwerp dat in het masterplan aan de orde komt. RSA 674:21, II. Het is duidelijk dat dit kan worden gedaan als onderdeel van de vaststelling van een uitgebreide bestemmingsverordening of als wijziging van de bestemmingsverordening. Het lijkt ook aanvaardbaar voor een stad met of zonder alomvattende bestemmingsplannen om een op zichzelf staande verordening aan te nemen die een specifieke innovatieve methode voor landgebruikscontrole behandelt, zoals wetlandsregulering, zolang deze wordt vastgesteld volgens de wettelijke vereisten die hieronder verder worden besproken.
Voorwaardelijke gebruiksvergunningen kunnen op passende wijze worden gebruikt in verband met:
- -bouw of opvulling in wetlands, wetlandbuffers, of aquiferbeschermingsdistricten;
- -de locatie, bouw of wijziging van telecommunicatiefaciliteiten in bepaalde gebieden;
- -de ontwikkeling van geplande eenheids- of clusterontwikkelingen; en
- -de locatie en configuratie van bepaalde commerciële borden in specifieke zones.
Dit is zeker geen uitputtende lijst; gemeenten kunnen voorwaardelijke vergunningen gebruiken om elk aspect van een innovatieve landgebruiksregeling aan te pakken dat in het masterplan aan de orde komt en binnen de bestemmingsplanbevoegdheid valt.
Het kan echter van meer cruciaal belang zijn om te begrijpen wanneer een voorwaardelijke gebruiksvergunning niet mag worden gebruikt.
Q. Hoe zit het met verordeningen inzake verkaveling of bestemmingsplannen?
A. Verkavelings- en locatieplanherzieningsverordeningen kunnen betrekking hebben op de uitvoering van voorwaardelijke gebruiksvergunningen, maar de oorspronkelijke vereiste voor de vergunning moet afkomstig zijn uit de bestemmingsverordening.
De bevoegdheid om voorwaardelijke gebruiksvergunningen te vereisen, is aan gemeenten toegekend als onderdeel van de bestemmingsplanbevoegdheid en moet worden uitgeoefend via een bestemmingsplanverordening. RSA 674:21, III. Hoewel “home rule” een populair ideaal blijft, is de realiteit dat gemeenten alleen die bevoegdheden hebben die de wetgever hun toekent. Aangezien de bevoegdheid om een voorwaardelijke gebruiksvergunning te eisen alleen werd verleend met betrekking tot bevoegdheden op het gebied van bestemmingsplannen, kunnen gemeenten een dergelijke vergunning niet eisen in verband met iets anders dan bestemmingsplannen en bestemmingsplangerelateerde verordeningen.
Het beoordelen van verkavelingen en bouwplannen heeft echter noodzakelijkerwijs betrekking op het beheer door de planningsraad van de normen en vereisten die zijn uiteengezet in de bestemmingsplanverordening, en het beheer van voorwaardelijke gebruiksvergunningen wordt vaak gedelegeerd aan de planningsraad. Daarom zou het juist zijn als de verordeningen inzake bouwplannen of verkavelingen de aanvraag- en goedkeuringsprocedure van de raad voor deze vergunningen zouden behandelen.
Q. Kan een voorwaardelijke gebruiksvergunning worden vereist op grond van een politiemacht verordening?
A. Nee. Zoals hierboven uiteengezet, kregen gemeenten alleen de bevoegdheid om voorwaardelijke gebruiksvergunningen te eisen in verband met bestemmingsplannen. De bevoegdheid om zogenaamde “police power” verordeningen uit te vaardigen (zoals verkeerscontrole, tattoo parlor of lawaai verordeningen) komt van een andere wet, RSA 31:39. Dat statuut geeft de gemeenten niet de bevoegdheid om in die verordeningen een vereiste van een voorwaardelijke gebruiksvergunning op te nemen. Ook de statuten die de gemeenten de bevoegdheid verlenen om bepaalde specifieke activiteiten te regelen, waaronder bioscoopzalen in de open lucht (RSA 31:41), racecircuits voor motorvoertuigen (RSA 31:41-a) en gevaarlijke indijkingen (RSA 31:41-b), staan geen vergunningen voor voorwaardelijk gebruik toe. Dit betekent dat een gemeente geen voorwaardelijke gebruiksvergunning kan eisen in verband met deze verordeningen, omdat de wetgever dat niet in zijn bevoegdheidsverlening heeft opgenomen.
Q. Hoe worden innovatieve controles op landgebruik en voorwaardelijke gebruiksvergunningsvereisten vastgesteld en beheerd?
A. Deze voorschriften worden op dezelfde wijze vastgesteld als een bestemmingsplan. Zij kunnen verschijnen als onderdeel van een uitgebreide bestemmingsplanverordening, als een amendement op een bestemmingsplanverordening, of als een op zichzelf staande verordening die bestemmingsplanbevoegdheden uitoefent (bijvoorbeeld een wetlands- of telecommunicatieverordening).
Zoals hierboven opgemerkt, is de bevoegdheid van een gemeente om een voorwaardelijke gebruiksvergunning te eisen afkomstig uit RSA 674:16 (de algemene toekenning van bestemmingsplanbevoegdheid) en RSA 674:21 (die het gebruik van innovatieve landgebruikcontroles en voorwaardelijke gebruiksvergunningen toestaat). Beide statuten vereisen dat verordeningen worden vastgesteld volgens de procedures voor de vaststelling van bestemmingsplannen van RSA 675:2-5. Hoewel de precieze procedure kan variëren naargelang de gemeente een stad of een gemeente is en welke bestuursvorm zij hanteert, is voor alle bestemmingsverordeningen ten minste één openbare hoorzitting vereist, die wordt aangekondigd en gehouden overeenkomstig RSA 675:7, en een stemming door het plaatselijke wetgevende orgaan (stad/gemeenteraad, burgemeester/raad of college van wethouders, of gemeentevergadering). Dit is een gebied waar details tellen; een bestemmingsverordening die niet is aangenomen met gebruikmaking van alle vereiste procedures kan nietig en niet-afdwingbaar worden verklaard.
Een innovatieve verordening inzake ruimtelijke ordening moet aangeven welke persoon of raad het zal beheren, en moet de normen bevatten om de beheerder daarbij te leiden. De beheerder kan de planningsraad, de raad van selectmen, de bestemmingsplanraad of een andere persoon of raad zijn die in de verordening wordt aangewezen. Als de planningsraad niet de beheerder is, moet hij toch alle voorstellen beoordelen en er schriftelijk commentaar op leveren, en moet de beheerder ofwel de opmerkingen van de planningsraad in zijn besluit opnemen, ofwel zijn bevindingen en besluiten over de opmerkingen van de planningsraad uiteenzetten. RSA 674:21, II.
Er is één belangrijk verschil tussen innovatieve controles van landgebruik en andere bestemmingsplanbevoegdheden. Gewoonlijk moet, wanneer een planbord een besluit neemt dat een interpretatie van een bestemmingsverordening inhoudt, tegen dat besluit beroep worden ingesteld bij de aanpassingscommissie voor bestemmingsplannen van de gemeente. Indien de planning board echter de verantwoordelijkheid krijgt voor het beheer van een innovatieve ruimtelijke ordening, moet tegen de beslissingen van de board over aanvragen voor vergunningen voor voorwaardelijk gebruik rechtstreeks beroep worden ingesteld bij de superior court in plaats van eerst naar de ZBA te gaan. RSA 676:5, III.
Q. Wat is het verschil tussen een voorwaardelijke gebruiksvergunning en een speciale uitzondering?
A. Het belangrijkste verschil is welk bestuur de goedkeuring beheert. Zowel vergunningen voor voorwaardelijk gebruik als speciale uitzonderingen zijn bestemmingsinstrumenten die worden gebruikt om de ontwikkeling van nuttige toepassingen mogelijk te maken die problemen kunnen veroorzaken als ze niet goed worden gecontroleerd. Beide moeten worden toegestaan in de bestemmingsverordening, samen met de voorwaarden en normen die de raad van bestuur moet vaststellen alvorens de goedkeuring te verlenen. Vergunningen voor voorwaardelijk gebruik kunnen echter worden beheerd door elke persoon of raad die de stad kiest. RSA 674:21, II. De planningsraad is vaak de aangewezen raad voor deze taak; in dat geval kan het proces van vergunningen voor voorwaardelijk gebruik worden gecombineerd met de beoordeling van het bouwplan voor een meer gestroomlijnd goedkeuringsproces. Speciale uitzonderingen moeten daarentegen worden afgegeven door de bestemmingsplancommissie. RSA 674:33, IV. Dit betekent dat een ontwikkelaar die een speciale uitzondering wil, zich gewoonlijk voor twee instanties moet verantwoorden, een voor de herziening van het verkavelingsplan/bouwplan en een andere voor de speciale uitzondering. Dit kan een omslachtiger proces zijn voor ontwikkelaars, maar het kan ook een extra laag van beoordeling en publiek commentaar opleveren, wat een goed idee kan zijn voor toepassingen of situaties die controversieel of complex zijn.
Gezien de keuze tussen vergunningen voor voorwaardelijk gebruik en speciale uitzonderingen, kan een gemeente daarom het volgende willen overwegen: (1) welk gebruik of onderwerp de goedkeuring zal betreffen, (2) welke raad of ambtenaar het meest geschikt is om een aanvraag met betrekking tot dat gebruik of onderwerp te beoordelen en erover te beslissen, en (3) of ze al dan niet meerdere raden willen om verschillende aspecten van hetzelfde voorstel te beoordelen.