Het Internationaal Gerechtshof is ingesteld om te wegen in de langdurige territoriale geschil tussen Belize en Guatemala. Sinds het verkrijgen van de onafhankelijkheid in 1821 heeft Guatemala geweigerd om Belize, zijn kleine Engelssprekende buurman, geheel of gedeeltelijk te erkennen. Maar onder de voorwaarden van een overeenkomst uit 2008 zal dit langlopende territoriale geschil binnenkort worden voorgelegd aan het Internationaal Gerechtshof in Den Haag. Die overeenkomst vereist dat elk land een referendum houdt over de gang naar het Internationaal Gerechtshof, wat de Belizanen eerder deze maand hebben goedgekeurd; de Guatemalteken hebben dat in april 2018 gedaan. In een e-mailinterview met WPR legt Victor Bulmer-Thomas, een honorair hoogleraar aan het Institute of the Americas van het University College London, de historische wortels van het geschil uit en waarom Belize de sterkere zaak zal hebben bij het ICJ.
World Politics Review: Waarom hebben Belize en Guatemala geen overeenstemming kunnen bereiken over een gemeenschappelijke grens en hoe heeft het geschil de bilaterale betrekkingen sinds de onafhankelijkheid van Belize in 1981 beïnvloed?
Victor Bulmer-Thomas: Het territoriale en maritieme geschil tussen Belize en Guatemala werd door beide landen geërfd van hun vorige koloniale machten, het Verenigd Koninkrijk en Spanje. Na de verovering van de regio eiste Spanje de soevereiniteit op over geheel Midden-Amerika. De Britse kolonisten en hun slaven arriveerden voor het eerst in het huidige Belize in de 17e eeuw, maar zij werden door Spanje als vogelvrij beschouwd. De Spaanse kroon ondertekende verschillende verdragen met Groot-Brittannië in de 18e eeuw, het verlenen van bepaalde rechten aan de kolonisten, maar het behoud van de soevereiniteit.
Tegen de tijd dat Guatemala onafhankelijkheid verkregen in 1821, echter, had de kolonisten duwde de grenzen van wat zou worden de staat Belize zuidwaarts, en de Britse regering overgehaald de nieuwe Guatemalteekse regering tot een grens-verdrag te ondertekenen in 1859. Drie jaar later stichtte de Britse regering officieel de kolonie Brits Honduras; deze veranderde haar naam in Belize in 1973.
Dit Engels-Guatemalteekse verdrag werd door beide partijen geratificeerd, maar het werd in 1939 eenzijdig door Guatemala opgezegd omdat de Britse zijde een van de artikelen niet had nageleefd. Guatemala maakte nu aanspraak op het gehele grondgebied en weigerde Belize te erkennen toen dit in 1981 onafhankelijk werd, met een door het Verenigd Koninkrijk verleende defensiegarantie.
Guatemala erkende Belize uiteindelijk een decennium later, en de Britse defensiegarantie eindigde. Maar het werd al snel duidelijk dat Guatemala de grenzen nog steeds niet accepteerde, en aanspraak maakte op ongeveer de helft van het grondgebied van Belize. Vruchteloze bilaterale onderhandelingen duurden tot 2008, toen een speciale overeenkomst werd ondertekend waarin beide partijen zich ertoe verbonden het geschil voor te leggen aan het Internationaal Gerechtshof, op voorwaarde dat een referendum in elk land de beslissing zou goedkeuren.
WPR: Wat zijn de binnenlandse politieke implicaties van het besluit om arbitrage bij het ICJ te zoeken, voor zowel Belize als Guatemala?
Bulmer-Thomas: Het besluit om naar het ICJ te stappen is in Belize veel controversiëler dan in Guatemala. Dit is begrijpelijk, aangezien Belize de mogelijkheid heeft een groot stuk grondgebied te verliezen dat het reeds bezet, terwijl Guatemala slechts een claim kan verliezen op grondgebied dat het in feite niet bezit.
De asymmetrie in de publieke opinie tussen de twee landen werd bevestigd door de twee campagnes voor het referendum. In Guatemala speelde de regering vrijwel geen rol. De “ja”-campagne ten gunste van arbitrage door het Internationaal Gerechtshof werd geleid door de burgermaatschappij, vooral door niet-gouvernementele organisaties, en ze won met een verbazingwekkende 95 procent van de stemmen. De opkomst bedroeg slechts 25 procent, en hoewel dit niet ongebruikelijk is in Guatemala, geeft het aan dat de kwestie niet als bijzonder belangrijk werd beschouwd.
De campagne in Belize daarentegen was beladen met moeilijkheden en omstreden politiek. De stemming zou oorspronkelijk op dezelfde dag worden gehouden als die in Guatemala, maar de regering van Belize heeft de stemming een jaar uitgesteld, gedeeltelijk uit vrees dat de “ja”-campagne zou verliezen. De speciale overeenkomst die in 2008 met Guatemala werd bereikt, was een poging van beide partijen, maar de People’s United Party (PUP) verloor dat jaar de verkiezingen van de United Democratic Party (UDP), waardoor deze eensgezindheid uiteenviel. De PUP, die nog steeds in de oppositie zat, kondigde begin 2019 aan dat zij campagne zou voeren voor een “nee”, waardoor de UDP gedwongen werd al haar gewicht achter de “ja”-stem te gooien.
De PUP deed ook een beroep op het gerechtelijk apparaat om het referendum uit te stellen of zelfs te annuleren, omdat het ongrondwettelijk zou zijn. Dit leidde tot nog eens een maandenlange vertraging voordat de stemming uiteindelijk op 8 mei werd gehouden, in een sfeer van intense politieke rivaliteit. Hoewel opiniepeilingen in de maanden en weken voor het referendum wezen op een overwinning voor de “nee”-campagne, was de einduitslag 55 tegen 45 procent in het voordeel van een gang naar het Internationaal Gerechtshof, met een opkomst van 65 procent.
Met de algemene verkiezingen van volgend jaar erkennen beide grote partijen nu dat zij de zaak voor het Internationaal Gerechtshof weer tweepartijdig moeten benaderen. Dit wordt geholpen door het feit dat verschillende leidende figuren in de PUP daadwerkelijk “ja” hebben gestemd. De PUP erkent ook dat ze bij de verkiezingen van 2020 opnieuw aan de macht kan komen en dan verantwoordelijk zou zijn voor de uitvoering van het besluit van het Belizaanse volk om naar het Internationaal Gerechtshof te stappen.
WPR: Hoe zal het Internationaal Gerechtshof zich waarschijnlijk uitspreken over het territoriale geschil tussen Belize en Guatemala? Welke internationale rechtsbeginselen zal het toepassen om tot een beslissing te komen?
Bulmer-Thomas: Artikel 2 van de overeenkomst uit 2008 beperkt het soort argumenten dat de rechters kunnen overwegen. Zij zullen alleen internationale verdragen en gevestigde beginselen van internationaal recht, alsmede juridische precedenten kunnen toepassen. Dat betekent dat de rechters de zaak niet kunnen behandelen op basis van ex aequo et bono, een rechtsbeginsel op grond waarvan een zaak kan worden gearbitreerd op basis van billijkheid en niet naar de letter van de wet. Zo zou Guatemala bijvoorbeeld hebben kunnen aanvoeren dat het door zijn ongelijke relatie met het Verenigd Koninkrijk in 1859 in het nadeel was bij de onderhandelingen over het Anglo-Guatemalteekse verdrag.
De rechters zullen daarom eerst kijken naar de relevante internationale verdragen, waarvan het in 1859 ondertekende verdrag het belangrijkste is. Het specificeert de grenzen van Belize in een aantal details en, indien de rechtbank vindt het verdrag geldig is, zal grotendeels beslecht de zaak. Aangezien het verdrag van 1859 door beide partijen is geratificeerd en door Guatemala gedurende 80 jaar ten uitvoer is gelegd, Guatemala nooit enig deel van Belize heeft bezet en de grenzen van Belize door vrijwel alle onafhankelijke staten zijn erkend, kan er vrijwel zeker van worden uitgegaan dat de definitieve uitspraak van het Hof de huidige territoriale grenzen van Belize zal bevestigen. De zuidelijke zeegrenzen van Belize overlappen echter niet alleen met die van Guatemala, maar ook met die van Honduras, zodat het ICJ naar verwachting het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee zal toepassen om de zaak te beslechten.